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地权问题不搞清 农民的安全性就好不了

2017年08月09日 10:21 来源于 财新网
在中国土地问题讨论中,一种长期的倾向是,重“物”不重“权”,关心土地属于谁,但忽略了农民所持有土地的具体权利。一方面不断强调不能让农民失地,另一方面地方政府却强制低价征走大片农民土地;一方面高调宣示要帮农民看住他的地,另一方面却在地权上设置诸多限制
近年来名副其实地刮起了一股中国土地问题热,所讨论的土地问题不仅涉及农村,更主要涉及城市。图/视觉中国

  刘守英 | 文

  近年来名副其实地刮起了一股中国土地问题热,所讨论的土地问题不仅涉及农村,更主要涉及城市;不仅土地专业的人参与,更多是经济学、社会学、政治学、历史学以及转型与改革学者介入;不仅在学术圈争论得面红耳赤,更主要在媒体和公众和投资界炒得白热化;不仅在国内火,在国际上也热得将其他问题淹没。土地问题的热不仅是因为它与国民经济高度关联,而且与每个人利益攸关。

  在中国,讨论产权问题时面对的主要困难是,长期的传统是将所有权等同于所有制,以及对产权作用的忽视和意识形态化。实际上所有制与所有权并不划等号,前者是社会生产关系的总和(马克思,1995),后者是一种财产权利,产权则是对物的使用所采取的权利安排。与一般意义的产权讨论相比,土地制度由于其在政治、经济与社会中的特殊性和基础性,土地所有制问题更是掺杂复杂的因素,土地产权经常被作为土地问题的末端。

  检索土地相关文献时,已有研究呈现出一个明显的特征,那就是,国内与国际的语境与关注点差异很大,前者沿袭强烈的所有制优劣论色彩,后者主要探究“什么样的产权是正当的,并且着力于对现存的关键性财产制度进行评估”(Munzer,1990)。这种差异不可简单化为阶段不同或初始制度的差异性,深层的原因在于认识土地问题的角度及分析方法。

  在中国,土地问题研究的固有传统,已妨碍我们对活生生的产权问题的客观分析,影响到对实际发生的产权问题的解决。本文将从产权制度角度对土地制度进行分析,并就几个主要的土地问题展开讨论。

  一、一般物的产权与土地产权

  近期的土地言论中,一种倾向是对土地产权重要性的有意忽视,一些与土地利益不直接相关的人认为,产权问题没有那么重要,是人为造出来的,农民并不关心他有多大产权。对待这类言论,笔者只想提出两点:其一,农民心里怎么想的,实际上不需要谁去代言,让农民自己说出来就是了。研究者能做的,不过是把农民怎么说的和他们在制度下的行为反应原封不动地记录下来即可,能耐再大一点的,也就是分析一下农民为什么如此说、如此想、如此行为的而已。其二,对于主观性议题的调查,怎么问也很关键,何况一些人本身就是带着观点去做的“学问”。比如,明明知道所有制是锁定的,一些问卷还在对农民明知故问:“你是希望土地国有、集体所有,还是私有”,你能期待农民回答出什么惊世答案!还有的问农民:“要不要调地?”“要不要长久不变?”,增加人口的家庭当然回答:“要调整!”怎么能期待这些农民高风亮节地回答:“要长久不变”!

  事实上,无论在什么政治制度下,稳定的产权制度都是一个社会最基本的制度之一。道理无须赘言。产权制度不解决好,一个社会就难以构建有序的政治秩序,难以形成稳定的行为预期,难以营造有规则的社会环境。因此,阿尔钦指出:“财产权的界定、配置和保护是任何社会都必须解决的最复杂和最困难的问题之一,必须以某种方式解决它。”(Alchian,1965)。产权起作用的方式非常实在。作为一种制度装置,它具有预期和激励的功能(Demsetz,1967)。一旦产权安排造成经济主体预期不稳,它所产生的激励就是负向的;产权安排如果是生产性的,就会将人们的行为引向提供有利于社会财富增长的努力;产权安排如果是分配性的,就会将人们的行为引向非生产性努力(North,1981)。作为一个社会最基础的制度,土地产权安排的影响至关重要。

  在讨论土地产权时,有一种说法,土地产权不同于一般物的产权,讨论一般物的产权原则不适于土地产权。就像每一种物都有其自己的特性一样,土地也是如此。但是,如果以此提出土地产权不遵循一般物的权利规则,则是一种误解、甚至谬误。

  从法律安排来看,欧洲大陆一些国家,规制土地的法律是从规制一般物的权利的法律派生出来的。他们有关于财产的一般法律,土地的法律是其中的一部分。在一些英语国家,土地权利在习惯法中考虑,必要的时候由法院实施。英格兰有关于土地财产的分别法律,独立后的美国也曾将土地与其它类型的财产采取分别对待,后来许多州采用了民法典,关于产权保护的宪法规则适用于所有物,土地当然在其列。在中国,土地法律的安排有主要针对土地的是,如规制农村土地的《农村土地承包法》以及规制耕地保护和土地转用的《土地管理法》,但这些法律亦得与一般性的《物权法》相一致。

  从定义上讲,产权是社会强制实施的、对经济物品的多种用途进行选择的权利(Alchian,1987)。产权以其强度、深度和广度对人的行为和资源配置产生影响。土地产权无非是将“某物”具体到了一块土地,是一个社会所强制实施的如何使用土地的权利安排(BarrieNeedham,2006)。

  一般意义的产权制度要求在赋予人与其物的关系时,应该具有明晰性、确定性和稳定性。土地产权制度安排也不例外,必须要有关于土地如何使用、收益与转让等的明确的、可实施的规则,从而给予使用它的人以明晰性、确定性和稳定性,否则,土地使用与配置造成的后果无论对利益相关者还是社会的影响更大。

  土地权利的稳定性包括三层含义。一是不仅让使用者具有关于土地如何使用的稳定性,而且要有关于土地价值如何实现的稳定性。土地权利只有受到保护,可以交易,土地使用才会成为财富的来源。二是不仅给予土地使用者以稳定性,而且还要给予其他相关者以稳定性。其他人未拥有该块土地,但土地所有者如何使用会对他们产生影响。三是为社会秩序提供稳定的、可持续的规范。当土地财产的权利是稳定的时候,社会关于土地利益的关系就是有规则可循的,土地的使用才是可持续性的。如果说土地制度安排有何特殊性的话,那就是,关于土地权利的决定不仅会影响今天的我们,也会影响我们孩子的明天,甚至我们孩子的孩子的未来。

  二、土地所有权是所有者对土地的所有可能权利

  中国法律和政策有重所有制和所有权的传统,这既与政治制度和意识形态的特殊性有关,也与改革后的法律建构以借鉴大陆法系为主有关。农村包产到户实行土地所有权与使用权的两权分离改革,在保留集体所有权的同时,不断做实、做强使用权。但是,在法律规定和政策实施中,对于所有权的主体、权利内容以及所有权与使用权之间的关系等等重大问题并没有予以清晰说明。这一缺陷不仅造成现实中两种权利主体的尴尬,而且影响到改革的深化与走向。

  西方的大陆法传统是从物的“完整所有权”开始的。所有权不是对该物的具体权利的有限列举,而是所有可能的权利。拥有完整所有权的人也被赋予了分离具体权利的权能,分离出的这些权利可以由其他人实施,但这些其他人并不拥有这些权利,仅仅是得到了所有者让他们实施这些权利的授权。

  罗马法用“所有权”(dominium)来描述一物的所有可能权利由一个(法律上的)人拥有,意即所有者能够使用某物,享用它并处置它。所有权的完整形式包括:(1)使用权(usus);(2)收获权(fructus);(3)占有权(abusus)。所有者可以分离出前两种权利,仍然保持对占有权的控制。拿破仑法典和德国法传统都是使用完整所有权的概念。

  霍侬诺提出,完整所有权是“对一物的最大可能利益”。他对产权的权利束进行了列举,将其加总后构成“完整所有权”,分别为:(a)占有权,即对所拥有物的排他性物质控制权。占有权可以被理解为排除其他人使用或排除其他人从物中获益的权利。(b)使用权,即由个人享有和使用。(c)管理权,即决定如何使用该物,以及谁应该使用该物。(d)收入权,即由物的个人使用及允许他人使用时派生的收益。(e)资本得益权,即让渡一物等的权力。(f)稳定权,即免于被征收。(g)可遗传性权,即无限期遗赠某物的权力。(h)有期限的权利,即所有权的期限不确定。(i)禁止损害性使用,即有责任克制自己使用物时不伤害他人。(j)履行债务,即可以将物拿去还债。(k)剩余权特性,即一些对失效的所有权进行修改的规则(Honoré1961)。

  对英国和美国产权思想产生重大影响的布莱克斯通也使用了“所有权”概念:“对财产的权利是唯一的、独占的所有权。”(Blackstone,1776)。在习惯法传统中,“各种权利的加总就是所有权”(Denman,1978)。英格兰法律中称为业主永久持有权,或对土地利益的绝对占有权(Sparkes,1999),尽管这一权利从未绝对过,因为英国的土地由女王最终所有。在美国法律中使用的词跟英国一样——业主持有的权利是绝对的。

  在私权体制下,无论是大陆法还是英美法传统,以上关于所有权的定义及权利内涵都不会造成困扰,因为所有者就是土地所有权利的持有者和处置者。中国土地权利结构的实际状况是所有权与使用权的分离,法律在保持集体所有权前提下,赋予使用权具有实际经济含义的权利,即将农地使用权、收益权、转让权赋予了农户。对于这套制度安排,一直存在一种指责,认为它导致集体权力弱化、甚至虚置,影响集体经济做强做大,其背后的理论基础是将集体所有权等同于集体组织支配集体土地和资产的权力。事实上,我国集体所有权的来源是农民私产的组合和农民合作以后形成的资产,是一个集体内农民土地等财产的集合,集体组织只是集体内的农民集合委托使用、管理与经营集体资产的代理人。80年代的农村改革实质上是将集体所有土地回归集体成员,确立以成员权为基础的农民集体所有制度。这一制度安排不仅得到《农村土地承包法》的法律承认,分别在第2条和第12得到法律明确表述,农民集体所有土地按归属分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《物权法》对农民集体所有的内涵表述得更为明确,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,并且规定,土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用、分配办法等须经本集体成员决定。

  本次出台的三权分置《意见》,秉承集体所有土地农户承包的传统和法律规定,坚持集体土地所有权为农村土地农民集体所有,农民集体是土地集体所有权的权利主体,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在继续重申《土地承包法》中农民集体对承包地发包、调整、监督、收回、征收补偿等各项法定权能的同时,进一步明确承包农户的土地承包权转让要经农民集体同意且只能在本集体经济组织内进行,经营权的流转须向农民集体书面备案,为了防止少数人侵害农民权利,确保农民集体有效行使集体土地所有权,要求以集体经济组织民主议事机制保障集体成员的知情权、决策权、监督权。因此,中国农地的集体所有权实质,农民集体的集合是集体所有权的主体,农民集体享有集体土地及其其上的资产的全部权利,包括使用权、收益权、转让权,权利的赋权、持有和实施重心在农民集体,而非集体组织。农民集体作为所有者对集体土地所产生的所有利益有权主张。农村土地制度深化改革的一个重要内容,必须要在法律上进一步明确农民集体所有权的主体、内涵,委托代理关系,建立“农民集体完整所有权”概念。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:邱楠添
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