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人工智能如何辅助地方立法

2018年01月05日 18:47 来源于 财新网
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目前已经出现人工智能辅助立法的探索雏形,也有助于解决规范性文件“备而不审”等问题,让立法过程更趋民主、科学
对规范性文件进行备案审查,是宪法法律赋予各级人大常委会的一项职权。图/视觉中国

  文 | 高绍林

  天津市人大法制委员会主任委员

  对规范性文件进行备案审查,是宪法法律赋予各级人大常委会的一项职权。根据法律规定,地方人大常委会对本级及下级地方政府规章,下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查。

  2014年中共十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。地方性法规、规范性文件数量众多,全部逐件逐条进行审查研究,短时间内不可能实现。面对大量的待审查文件,以及作为审查依据的大量法律、行政法规、地方性法规等,这要求立法工作者花费大量时间精力,广泛查阅已有的法律规定,并将它们与待审查文件中的规定事项进行关联比对。

  在过去,一个立法工作人员需要花费大约一周左右的时间,才能完成对一个规范性文件的审查。立法机关的备案审查工作总受诟病,“只备案不审查”,也是因为没有足够的时间和力量;立法机关以被动审查为主,一个主要原因也是没有时间精力主动审查完所有文件。另一方面,过去审查规范性文件的时候,立法工作人员往往凭借的是自身经验,而这可能会出现疏漏。近年来,人工智能蓬勃发展并渗透到社会生活的各个领域。在规范性文件备案审查工作中,能否发挥机器的作用,建设一套智能化工作制度,减轻立法工作者负担,高效准确地完成备案审查工作?

  2014年9月起,天津市人大常委会法制工作委员会开始使用北大法宝智能立法支持平台(下称智能立法平台),尝试借助人工智能帮助备案审查、人大立法等工作。这套智能立法平台近期可以升级到九个系统,包括提供立法项目管理、草案意见征集、法规文件公开、法规文件报备、法规文件审查、法规文件清理、立法资料管理、立法(后)评估、立法大数据分析等。

  三年多来的实践表明,人工智能的引入,使得备案审查的准确性得到明显提高。智能立法平台为立法工作者设置了“敏感词词库”,当其中的“敏感词汇”出现在待审查文件中时,意味着审查对象此处很有可能出现违法问题。

  比如,按照法律规定,规章及以下位阶的文件不能增设行政许可。机器一旦检测到待审查的规章文件中出现“许可”“审批”“强制”“罚款”“关停”“责令停产”等词汇,意味着审查对象此处存在违法的可能,就会发出提示。

  但上述“敏感词汇”的出现也不意味着审查对象一定违法,此时就需要人工结合上下文作进一步审查。在上述情况中,待审查的规范性文件若在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,则并不违反法律规定;其中涉及的法条规定,也需要人工一一查实。

  人工智能还可以使备案审查工作效率大大提高。立法工作者对待查文件进行合法性审查,需参照繁杂的法律规定,现在这些工作可以由机器代劳。机器可以把待审查文件、“敏感词词库”、法律数据库三相对照,标出需要引起注意的“敏感词汇”所在,同时自动呈现与这些“敏感词汇”相关的法律规定,立法工作者再对这些信息进行比对考量足矣。

  “敏感词词库”不断丰富的过程,也是人工智能系统性增强的过程。比如,在上面的例子中,“敏感词词库”早期只将“许可”一词设为“敏感词汇”,后来发现有的待审查文件中出现了“批准”“准许”等类似表述,回避了“敏感词汇”却表达了相近的意思,这也需要立法工作者注意审查。机器最初识别不出此类问题,就需要相应地扩大“敏感词词库”。三年多来,智能立法平台上的“敏感词汇”从最初的几十个积累到了现在的百余个,而且还会不断地增加,“敏感词汇”间的关联性和规律性问题也逐渐显现。

  这些应用方式在立法工作中可以融会贯通,在天津,这套机器审查功能的应用范围也从最初的备案审查扩展到对立法机关自己的审查。2016年起,天津市人大常委会开始应用同样的人工智能系统,对自身往年所有的规范性文件进行审查,在机器的辅助下自我清理。

  2016年清理后查出,有23件次地方性法规的条款不符合法律、行政法规的规定,当年我们分三批进行了修改;2017年又分两批修改了8件地方性法规,还发现了2件政府规章和3个基层的常委会4个文件存在问题,提示制定机关进行纠正。现在,天津市人大常委会也利用这套功能,把地方性法规草案作为审查对象,提高地方性法规的合法性和准确性。

  从立法实践一线的需求来看,人工智能辅助立法的未来前景十分广阔。实现科学立法、民主立法,必须广泛听取社会各方面的意见。比如,全国人大常委会在制定国家监察法的过程中,这部法律草案在一个月时间内收到3700多人提出的1.3万条意见,还不包括发布在自媒体平台上的意见。面对如此大量的信息,应该发挥人工智能在立法意见收集和筛选方面的应用,按照关联性、适用性、逻辑性的要求,提供给立法工作者一个比较清晰的参考意见。

  再比如,制定法律不仅需要法学的专业知识,更需要法律所调整社会关系相关领域的专业知识,这些知识往往是立法工作者的短版。希望人工智能发展出跨界学习、智能对接的能力,将相关领域的知识、规律对接到立法领域中,缩短立法工作者熟悉相关领域的时间,提高立法科学化水平。

  (财新记者 林子桢 整理)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:吴秋晗
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