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科学编制地方立法规划、计划

2018年01月05日 12:20 来源于 财新网
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立法要符合社会发展规律和经济发展规律, 符合公众立法需求,符合地方实际。能发挥作用,而不是成为好看不能用的“景观立法”、“沉睡条款”
田成有
财新网“成有论法”专栏作家。云南富源人。云南大学法学学士,西南政法大学法学硕士,中国政法大学法学博士。曾任云南大学法学院教授、云南财经学院(云南财经大学)副院长、云南省高级法院副院长。现任云南省人大常委会法制工作委员会副主任。曾出版过《法官的人生》、《法官900句忠言》、《法官的修炼》、《守护正义》等专著。

  【财新网】(专栏作家 田成有)地方立法规划、计划,事关一个地方在一定时期的总体需求、调控重点、任务目标和发展走向,具有全局性、指导性、方向性,编制好立法规划、计划,是增强立法计划性、科学性,减少盲目性、随意性的重要工作,是提高立法质量的必然要求。必须予以高度重视、反复论证、科学确定。

  一、 地方立法规划、计划中存在的问题

        地方立法质量不高,某种程度上讲,就是规划和计划做得不好,规划或计划做不好,主要表现在以下方面:

  (一)人大主导作用不强。实践中, 人大在编制立法规划中的主体地位不突出,由人大主动提出的立法项目少,在立法规划中所占比例低,绝大部分立法项目是由政府及其职能部门提出, 存在政府主导法规立项的现象。造成这种状况与政府所处的角度和职能有关,政府肩负着管理社会经济生活的职能, 处于执法第一线, 对部门立法建议项目了解更多,获得材料也更全面,最能体会对规则的需求以及执法的效果。因而提出立法项目的积极性和急迫性相对比较强烈。但是,政府主导立法立项,难以避免借助立法来巩固自己权力,突出本部门利益,甚至把地方立法变成本部门争夺管理权限、维护部门利益的工具,最终导致立法质量与立法实效不高。

  人大因缺乏相关优势,加之立法调研不细,立法需求的储备不够,显得比较被动。这种被动所带来的情形就是政府提什么,人大就审什么, 甚至完全听命于政府。实践中,有的地方人大,仅仅限于对有关立法建议项目的提出进行督促和简单的汇总、平衡,至于对立法项目所涉及的内容是否为社会急需,是否符合中心大局,是否具有特色等实质性工作,则不能进行准确把握, 或者顾全面子,简单照收,通俗地说就是“端什么饭,就吃什么”。这就使得某些立法项目,从一开始就没有准确反映立法的现实需求, 没有发挥好人大在规划、计划中应有的主导、引领、把关功能。

  (二)项目来源渠道单一。从理论上讲, 人大立法立项的来源渠道很广: (1)政府法制办征集政府各委、办、局和市、县( 市) 、区人民政府的立法建议; (2) 人大常委会及各专门委员会、工作委员会的立法建议; (3) 人大常委会委员提出立法建议; (4) 市、县、区人大常委会提出的立法建议; (5) 人大代表、政协委员提出的立法议案和建议; (6) 政协, 工、青、妇、法学会等人民团体, 社科联、科协等社会团体和律协等行业组织,以及高等院校、科研院所所提出的立法建议; (7) 法院、检察院提出的立法建议。

  但在实际工作开展中, 绝大部分立法立项都是由地方政府职能部门提出,由地方政府职能部门主导,甚至有的地方领导人凭主观、经验,凭个人愿望、喜好,随意提出立法要求,造成领导过问立法多,其他渠道关心少,部门性立法多,综合性的立法少的状况。有些部门申报项目不是依据上位法, 不是结合地方中心工作, 不是从民众需求出发来确定立法项目,而是将制定法规当作部门权力和利益的法定化途径, 甚至将立项成功看作本部门的政绩和协调能力强的表现。实践中有两种倾向就值得注意: 一是重立项甚于重法规起草。在申报规划时,竭尽全力争取法规立项,而一旦列入规划就放慢节奏、要求,忽视了法规本身是否成熟、是否可行;二是立项上互相攀比,重形式、重外在,不重解决问题,不重地方特色,其他地方有的,完全照搬、复制、抄袭,把立项看成是炫耀某种政绩功劳的表现。

  (三)立项缺乏标准。对立项的必要性、可行性缺乏充分有效的论证,对什么样的立法项目应该列入缺乏甄别与筛选, 对哪些应该立项、不该立项缺乏明确的标准进行合理的取舍、排序, 由此出现了两种需警惕的情形,一是认为立法越多越好,陷入“立法万能论”的误区, 导致立法建议接踵而至、立法项目数量剧增、重复立法和交叉立法增多, 进而人为地提高了立法成本,导致立法资源浪费;二是社会发展急需的立法事项,相反未能列入立法计划,出现立项凭感觉立法,凭经验立法,凭长官意志随意立法等做法。

  (四) 立法论证不够。一是立项论证参与人范围过窄,大多仅仅听取部门论证报告以及相关专家学者意见, 对受立法项目影响最多的群众呼声却听之太少,二是立项论证时间安排不足,前期调研不够,立项论证方法单一,是否同意立项,结果未进行明确说明,或者说理不充分,回应机制缺失。

  二、提高地方立法规划计划的几点建议

  目前,多数设区的市刚刚获得立法权,需要立法的事项很多,征集到的立法项目数量也比较大。法规立项和立法规划、计划编制,是保证立法质量的初始环节、基础环节,应从严掌握,坚持少而精、急需先立、先易后难原则,坚持立法进度服从立法质量,成熟一个立一个,精准立法的要求,精雕细琢。

  (一)发挥人大在地方立法中的主导作用。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,是十八届四中全会提出的重大理论创新成果。宪法和立法法规定,立法权属于人大,立法权关系到公权力的设置及分配,关系到公共权力和私人权利的界限及划分,关系到各种社会关系主体的权利和义务的界定,理所当然要主导立法。

  立规矩,定方圆。立法,从某种意义讲就是革新、革命,就是规范、规制,就是引导、引领。人大应该加强顶层设计,站在本地区全局的宏观高度,改变过去“被动”的观念和惯行,注重平时的立项调研和立法需求储备, 对涉及综合性、基础性、全局性的重要法案,直接承担,组织起草,对收集的立法需求信息和有关部门申报的项目进行整理、分析、筛选、论证,实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的转变,最终切实主导地方立法的方向、进程和和节奏。

  所谓“主导”,不是要大包大揽地承担所有立法工作,而是对立法的发展方向、具体环节及制度设计发挥决定性的作用,防止和克服谁愿意立谁立、谁有积极性谁立的现象,克服在选题立项方面存在的随意性和受利益驱动安排立法项目的偏向,人大要坚持以问题为导向、急用先立的原则,当仁不让地当好主体,唱好主角,关口前移,加强与政府有关部门的联系,参与前期的调研论证工作,对立法思路、框架和重点、难点进行规范引导,紧紧围绕党委中心工作统筹谋划立法工作,编制立法计划。要通过项目库制度、适时调整制度、提前编制制度、循环递补滚动对接制度等,解决被动立法、随意立法和立法规划、计划执行性差等问题。

  人大法工委要具体负责对立法项目的汇总、分类,进行必要的个案研究, 在个案研究的基础上, 再根据必要的标准和要求,编制好立法项目清单,起草好立法规划、计划。对一些条件尚不成熟的立法项目先不予立项, 对社会急需的项目认真组织论证,对政府部门上报的立法提案或项目,如果发现确实具有部门利益倾向并明显有损于其他部门或整体利益的,要敢于说“不”,毫不迁就予以否决或变更;对某些急需的立法项目,即使有关部门没有及时提出,或出于保护部门狭隘利益的需要而不愿提出,应主动立项;对于已经制订好并经常委会会议通过的立法规划与计划,除确实需要调整的以外,不能任意加以变更。

  (二)扩大参与地方立法立项的范围,拓宽立法立项的来源和渠道。立法是集体行为,必须民主立法,广开言路,广听民意,集思广益,集中民智,不断提高立法的公开化、透明度。要面向社会,将立法规划、计划的草案公布, 认真征求和采纳广大民众对立法的意见,扩大公民参与立法的广度和深度, 不仅应当听取政府部门的项目说明, 更应当广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、人民群众的意见,使立法更加科学客观全面反映民意。

  为进一步取舍、筛选,最终确立立法规划、计划,所举行的听证会、论证会或座谈会应当常态化,所邀请的人,应当是研究立法问题的专家学者,应当是关注法律问题的代表委员,应当是涉及到法规调控领域的相关部门人士。要提供自由宽松的对话平台,广泛听取意见,特别是对立法中涉及到权利和利益分配的公平性问题,经由说服性、商谈性和论辩性的方式最终达成理性共识,避免简单做出“没意见”的承诺或“赞同”的结论性表态,为完善立法立项规划、计划,提供科学的、合理的参考依据,以使法规的制定更能符合大多数人的要求。对于申报项目,除了听取有关部门的汇报外,对于其中难以把握的问题,还要进行必要的主动调研,保证列入计划的项目是必需的和最优的。

  (三)建立科学的立项标准。 科学的立项标准, 是为参与立法的人提供统一的审查视角, 是为了有一个相对可行的论证基础。实践中,应该掌握的标准有:

  (1)合法性标准。内容上,地方性法规不能同宪法、法律、行政法规等上位法相重复和冲突。实施性的地方立法,如有下列情况不应当立项:一是上位法近期可能出台, 但调整内容尚未定论;二是法律、行政法规可以直接适用于本地区, 不需要配置、重复;三是已有省级法规、规章, 且可直接适用于本市, 不需再制定法规。创制性的地方立法在以下情况不应当立项:第一,虽有立法需求, 但立法内容超出地方立法权限;第二, 问题重要,但属于暂时性、局限性或者不需要用地方性法规加以规范;第三, 社会争议较大,立法条件尚不成熟,可以在其他法规中归并或吸纳,可以通过道德、行政等手段调整,法规制定后可能导致难以有效实施。实施性立法应当与上位法相呼应、相配套,创制性立法则应体现地方特色, 满足地方需求。

  (2)必要性标准。注意研究国家的立法现状和立法计划动向,国家相关法律已经规定较为完备、具体, 完全适用于地方,不宜立项;某些事项,国家正在制定立法计划或者近期即将出台相关法律, 地方也不宜匆忙立项。应该纳入立法规划、计划的情形,一是为实施国家和本地区改革、发展、稳定的重大决策, 需要通过立法提供法规支撑;二是法律规范明确要求省、设区的市人大进行立法;三是民众立法需求较高,能解决实际问题;四是立法条件基本成熟且急需立法。

  (3)可行性标准。不脱离本地区实际,切实可行。一是简洁、有针对性,将执法者权利、义务、责任和守法者权利、义务、责任明确;二是尽可能合情、合理, 符合地方民众的文化观念与价值选择。三是具备现实可行的体制环境,实施操作顺利。

  (4)实效性标准。能解决政府工作的难点和群众关心的热点问题,能解决社会的突出问题、具体问题, 符合社会发展规律和经济发展规律, 符合公众立法需求,符合地方实际。能发挥作用,而不是成为好看不能用的“景观立法”、“沉睡条款”。凡被列入立法规划的立法项目要附有立法理由和意向性内容,凡被列入年度计划的立法项目,应附有较为详尽的法规草案。

  (5)规范性标准。法规的名称、体例、语言符合立法技术规范。

  作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:朱蕊
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