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蔡继明:乡村振兴离不开新型城镇化

2018年01月26日 18:06 来源于 财新网
乡村要振兴,但是,离开了新型城镇化,单纯就乡村讲乡村,就会重蹈过去的覆辙
“乡村振兴战略”是中共十九大报告中提出的七个发展战略之一,而在其他六个以往已经提到的发展战略中,并没有包括自中共十八大以来一直强调的新型城镇化战略。然而,脱离新型城镇化战略而独立实施乡村振兴战略,恐怕会收效甚微。图/视觉中国

  文|蔡继明

  清华大学教授、政治经济学研究中心主任

  “乡村振兴战略”是中共十九大报告中提出的七个发展战略之一,而在其他六个以往已经提到的发展战略中,并没有包括自中共十八大以来一直强调的新型城镇化战略。然而,脱离新型城镇化战略而独立实施乡村振兴战略,恐怕会收效甚微。

  众所周知,三农问题始终是全党工作的重中之重,三农问题的核心是农村人地矛盾。中国城乡居民人均收入的差距最近几年虽然有所降低,但很大一部分是农民工的务工收入所做的贡献。中国现有2.8亿农民工,至少一半已经被国家统计局算作城镇常住人口,他们的收入平均在3000元以上,如果把他们的收入算在城镇居民里面,城乡居民的收入差距一定是扩大的。而国家统计局实际上是把农民工寄回或带回家去的收入算作了农村居民的收入,这样城乡居民收入差距就缩小了。

  另外,尽管到2020年扶贫攻坚任务会如期完成,但中国目前贫困线是以2011年2300元不变价为基准,2016年约为3000元,按购买力平价计算,约相当于每天2.2美元,略高于世界银行1.9美元的贫困标准。考虑到中国2020年实现全面小康,将成为中等偏上收入国家,若应参照2.5美元/人/天的较高贫困标准,则中国贫困人口规模无疑将大幅度增加。所以说,农村扶贫脱贫永远在路上。

  农村贫困的根本原因就是农业劳动生产率过低。

  从中国人口与产业结构的失衡来看,2017年第一产业即农业的增加值只占GDP的7.9%,但是农村人口按照常住人口算还有41.48%,若按照户籍人口,还有57.8%,至少1/3的劳动人口还在农村就业,这说明中国的农业劳动生产率远远低于第三、第二产业。

  中国的粮食单产,以2014年为例,按实际耕地面积计算的粮食耕地单产440公斤,只及气候生产潜力相近的日本、荷兰20世纪60年代初中期,英国、法国、韩国70年代中期以及德国80年代中期,美国90年代初期的水平,而且也只相当于中国农业大学提出的单产潜力的36%。以农业就业人数和农业增加值来衡量,中国的农业劳动生产率只及2006年高收入国家的9.9%,欧元区国家的11.8%,日本的14.4%,美国的41%。

  要解决三农问题,一定要提高农业劳动生产率,而农业劳动生产率低的原因就是人地矛盾。中国农村的农地经营均额异常狭小,20亿亩耕地由2.2亿农户平分,大概每户8.7亩,这在全世界属于超小规模。和超大规模的澳大利亚相比,是1:7043,和大规模的加拿大比,是1:563,和中等规模的欧盟相比,是1:56,就是和小规模的国家日本比,是1:10。要解决三农问题,一定要减少农民,让大量的人口从农业就业转变为非农业就业,并从农村居民转变为城市居民。

  中国为解决三农问题,最初走的是离土不离乡的工业化道路,实践证明这条路已经走到了尽头。当改革开放的中心从农村转移到城市,大量乡镇企业破产、倒闭,大量农村剩余劳动力就要向城市转移,由此中国开启了工业化、城市化的进程。在2005年也就是12年前,国家又提出了新农村建设的战略。我认为新农村建设对于三农问题的解决是治标不治本的,因为20字方针,即“发展生产、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,没有一个字涉及土地制度,没有一个字涉及农村剩余劳动力的转型,更没有一个字涉及城市化。离开了这三点,谈三农问题的解决,都是不可能的。正因为如此,在推出新农村建设三年后,中央不得不承认:农村仍然落户,农业基础仍然薄弱,农民增收仍然困难!

  那么,2017年中共十九大报告提出的乡村振兴战略,如何行之有效呢?

  我们首先看一下乡村振兴战略与新农村建设战略的异同。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理高效、生活富裕”。显然,这里的“产业兴旺”,相当于新农村建设的“发展生产”,“生态宜居”相当于新农村建设的“村容整洁”,“乡村文明”跟新农村建设的提法一样,“治理高效”,相当于新农村建设的“管理民主”,“生活富裕”,相当于新农村建设的“生活宽裕”。如果仅从这前后20字的对比来看,乡村振兴战略与新农村建设战略只有量的提升,没有质的差别。

  进一步分析可以看出,乡村振兴战略与新农村建设战略最大的不同就是强调要深化农村土地制度改革,完善承包地三权分置,深化产权制度改革,保障农民财产权益,尤其是最后一点,发展多种形式适度规模经营。如前所述,中国农村户均8.9亩地,目前达到50亩以上的农户,全国只有350万。日本的农户已经达到了平均100亩,我们要达到100亩的适度规模,2.2亿农户的90%都要转移出来,留下2000万农户就足矣。这在短期内虽然不可能,但应该成为我们长期努力的目标和方向。因此,乡村振兴战略一定要与新型城镇化战略同步实施。

  也许有人会认为,之所以要搞乡村振兴战略,就是因为我们人口太多了,到2030年预计要达到15亿,城镇化率即使达到70%,农村还有4.5亿,怎么能成为被国家遗忘的角落。这不得不引起我们思考,到底是由于我们的城镇化不可能达到那么高,因此必须实行乡村振兴战略,还是由于我们人为抑制了城镇化进程,才使得即使到了2035年城镇化率达到70%的时候,还有那么多农村人口?我们需要反思,到底哪个是因,哪个是果,双轮驱动里面,到底哪个是主动轮,哪个是辅动轮?

  下面看一看2017年中国的城市化现状。虽然常住人口城镇化率已经达到了58.52%,但是这个速度并不能说很高,没有理由自豪地说用30年完成了英国200年、美国100年和日本50年走过的城镇化进程。从绝对水平看,目前中国按常住人口计算的城镇化率与全球平均水平大致相当,但低于美国82.9%、德国74.2%、日本92.3%、俄罗斯74.2%、巴西85.1%、南非62.9%的水平。从相对发展速度看,中国近30年处在城镇化率从30%到70%的世界城镇化加速期,我们不能用加速期的速度与处在城镇化率30%以前的慢速期的国家相比。如果我们从1949年中华人民共和国成立算到2017年,在这68年时间里,中国的城镇化速率无疑是非常低的,我们没有办法和日本比,也没有办法和韩国比,更没有办法和中国台湾地区比。

  不仅如此,中国的常住人口和户籍人口的城镇化率差了16.32个百分点,也就是说2.72亿没有城镇户口的农民工和他们的家属是被城镇化的,在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等等方面并没有真正享受一个城镇户籍人口的待遇。

  另外,中国的城市化率是远远低于城镇化率的。城市化率计算的是658个城市常住人口占全国总人口的比例,城镇化率计算的是658个城市常住人口加上2万个镇的2亿多镇民人口占全国总人口的比例。如果从城镇化率里面扣除了2亿镇民,我们的城市化率只有42%。

  所以,无论从哪个角度说,中国的城镇化都不是水平高了,而是低了,都不是快了,而是慢了。国家新型城镇化规划的目标,2020年达到60%,这仍然是按常住人口计算的。户籍人口城镇化最近几年每年增长1000多万,但是绝大部分是来自整建制的转移,也就是把一个县改成一个市,把一个市改成一个区,把一个乡改成一个镇,把一个镇改成一个街道办事处,把一个村委会改成了居委会,这些农村人口一下子就变成了城镇户籍人口。实际上中国真正的户籍人口城镇化率恐怕比官方公布的数据要大打折扣。

  那么,我们目前的做法是不是顺应工业化、农业现代化和城镇化发展的客观历史的要求呢?很遗憾,一些做法是在逆市场化配置人口与土地资源。根据联合国公布的数据,近60年来世界城市化的发展都是人口在向特大、超大城市集中,但中国城镇化更多是优先发展小城镇,严格控制特大、超大城市的发展。“十三五”期间北上广深以及天津,都定出了人口发展的上限。国土部也严格限制500万以上人口的特大城市新增建设用地的供给。

  从2016年的数据可以看出,年度进城务工农民的数量已经在减少,上海非户籍的人口也已经在减少。看一下中国的城镇化率,从1996年到2000年达到最高点,现在逐年下降,这是不正常和令人担忧的现象。因为中国常住人口城镇化率58.52%,户籍人口城镇化率只有42.2%,如果把作为二者之间差额的2.72亿没有城镇户口的农民工和他们的家属按照城镇户籍人口的标准打7.5折,再把2.2亿左右镇民按市民标准打7.5折,我国真正的城市化率大概也只有42%左右,本来处于城镇化加速发展期,但现在城市化速率却在降低,农民工不愿意进城,农民工进城的数量在减少。这样下去,我们的工业化何时才能最后完成、农业现代化何时才能实现、社会主义现代化强国何时才能建成?

  不仅如此,计划行政控制土地,特别是人为控制特大超大城市土地的供给,必然导致大城市的房价十年九调,越调越高,以及东西部之间人口和土地资源错配。从2008年到2016年,西部的人口向东部转移,每年大概6000万,但是,每年新增建设用地的供给从2003年开始,则由东部向西部倾斜,由29.6%提高到了60%,相应地,东部新增的城镇建设用地降低到40%,这是造成东部房价上升,西部鬼城丛生的重要原因。

  所以,我要再次强调的是,乡村要振兴,但是离开了新型城镇化,离开了土地制度改革、农村剩余劳动力转移、农地流转和土地经营规模的扩大,单纯就乡村讲乡村,就会重蹈过去的覆辙。

  本文为作者根据在北京大学2018年1月7日举办的“新常态下的增长动力及其转换”研讨会发言整理而成。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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