李艳芳 | 文
【编者按】12月10日，中国人民大学法学院举办“机动车的单双号限行政策”学术论坛。在此之前，北京市常务副市长李士祥表示，“最近社会对单双号汽车上路也有各种积极的意见，就是建议单双号要成为常态，包括星期六日，我们将听取和论证这个意见。”不同领域的学者分别从法律、经济、环境以及域外的经验等角度加以分析。
中国人民大学法学院能源法中心主任李艳芳教授指出，一年365天或者一直单双号限行，法律规定不明确，没有直接法律依据，肯定不行。李艳芳不认为单双号限行属于征收，“汽车是一个污染源，是消费品，对它进行限制和管制，很难说就构成征收。”
采取单双号限行主要是针对重污染天气的应急措施，关于单双号限行政策的法律依据，有上位法可依。但是一年365天或者一直这么做，的确没有直接法律依据。我的看法是，一直单双号限行肯定不行。
加州和北京非常相似，洛杉矶曾经发生烟雾事件，这是所有烟雾事件中唯一一个由机动车引起的事件。洛杉矶和伦敦、比利时、日本的烟雾事件都不一样，所以，加州治理机动车的污染经验对于中国很有借鉴意义。不只加州这么做，其实所有发达国家的大气污染治理法都是这样，但是都没有像中国这么简单化的措施。
中国采取的措施为什么会那么简单化？这与中国国情有关系。大气污染法、环境法修改，治霾是其中的关键。控制机动车尾气污染，包括机动车排放控制措施，一是提高燃油自身的油品质量，如果油品质量不行，排放量就会大。第二是提高燃油经济效益即燃油经济性，美国通过提高碳排放燃油效率标准来控制碳排放。第三是使用清洁的汽车，也就是避免污染过多的车。
日本汽车很多，但是用不起车，只有星期六星期日开，平时开不起。日本不是简单的命令，让民众不要把车开出来，而是通过经济手段，让使用成本大幅度提高。如果民众真的需要用车，就不在乎这个钱，肯定会开；如果可开可不开，就会考虑要不要开，一般也就不开了。这表明经济手段很重要。
北京为什么要讨论单双号限行政策呢？这是因为现在的环境保护法、大气污染防治法和水污染防治法，都规定地方政府对本地区的环境质量负责。但是空气质量要达标其实是很难的一件事情，因为空气污染太复杂，取决于国家能源结构和产业结构的转型。按照中国现在的产业发展现状和能源结构，要做到空气质量根本改善，需要20、30年都不止。最近中美首脑发表了气候变化联合声明，承诺中国2030年左右达到碳排放峰值，从现在开始算还有15年，也就是说碳排放到2030年才能到极限，再往下走，污染物排放才会逐步减少，空气质量才会好转。面对国际压力，中国必须做这个承诺。
但是，到2030年，非化石能源要占到能源结构的20%，还取决于非常多的因素。北京的位置比较特殊，要想改善空气污染，最简单的办法恐怕就是单双号限行。北京从煤污染为主转到石油污染为主。煤控制很难，但也进行了煤改气。机动车污染是相对容易控制的。他们也想过，也不是拍脑袋。北京这么一个地理与政治位置，如果能做到的话，肯定是这个。
有学者提到，对汽车的限制排放，属于对财产征收，所以得有补偿。我对这个问题持有一点不同看法。为什么这样说？汽车与其他的财产不一样，汽车和工厂是一样的，都排污，但汽车又与企业还不太一样，企业既生产又创造物质财富，是社会进步的一个必须的主体。现在要减少排放，环境立法肯定是要限制企业的排放，不限制和不管制企业，空气质量在中国就没指望了。实行污染物总量控制以后，要把排放指标落实到企业。但是限制企业排污以后，是不是要给企业进行财产的补偿呢？好像所有的国家也没有这个先例。
美国的征收和补偿应该说法治是很健全的，但是美国清洁空气法关于排放交易，实际上就是一种限额交易，而且明确规定这种限额不构成财产权，对限额的征收，不能够依据宪法关于征收的规定进行补偿。
我们最近也在研究碳排放权交易，其中涉及对碳排放的定义，如果定义它是财产权，到时候补偿肯定是一个问题。汽车是一个污染源，是个消费品，所以对它进行限制和管制，很难说就构成征收。
本文来源于中国人民大学法学院刊发的论坛实录，经作者授权发表，财新网编辑
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