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户籍制度改革的难点与思路

2014年12月24日 16:43 来源于 财新网
什么原因制约着户籍制度改革?公共服务均等化为何如此之难?

  宋杨 | 文

  进入21世纪以来,越来越多的学者认识到城市中外来人口无法享受迁移地的公共服务,是对社会公平的严重损害,是制约我国城镇化进程的主要因素。户籍制度改革似乎已经成了包括学界、政界、媒体界等社会各界的共识。然而,户籍制度改革的步伐却雷声大、雨点小。迄今为止,农民工和外来人口的主要迁移地仍然设立严格的入户门槛,对外来人口的公共服务歧视并没有改变。究竟是什么原因制约着户籍制度改革?公共服务均等化为何如此之难?

  户籍制度改革的难点

  本文认为,主要有以下三点原因。

  首先,户籍管理上严重分权,权力主要集中在地方政府,而地方政府并没有很强的改革动力。20世纪80年代以来,中国户籍管理的职能从国家划归地方,地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。通常情况下,各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则,各地区依据总的指导方针制定各自的户籍政策。例如,北京市政府有权决定当地的落户条件,以及外来人口可以享受到哪些北京市的公共服务。这样一来,地方政府会从当地的切身利益出发,给那些高学历、高收入、高资产的群体北京户籍,因为这些人能给当地带来更大的经济贡献。而向农民工提供公共服务,或者允许大量农民工落户当地,并不符合地方政府的自身利益。换言之,尽管社会各界对户籍改革的愿望很强烈,但是真正有权利改革的地方政府并没有改革的动力和激励。

  其次,巨额的改革成本对各级政府的财力是一个巨大的挑战,抑制了户籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的财政投入。2011年国务院发展研究中心课题组在重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市进行了实地调研,对农民工融入城市的具体成本作过测算,包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等,一个典型的农民工(包括相应的抚养人口) 市民化所需的公共支出成本总共约8万元。下表反映了农民工市民化的具体成本分布情况。

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    此外,据重庆市测算,为了在两年内实现300多万人口转为城镇居民,政府在转户农民养老保险补助、吸纳就业企业社保缴费补差以及公租房、学校等配套设施建设方面需要投入316亿元,每年所需财政投入接近全市地方财政收入的1/10。如此巨大的财政投入对政府的财政供给能力提出了巨大挑战。

  最后,大城市环境承载能力相对饱和,放开户籍可能会引发更严重的“大城市病”。大城市的人口相对集中,生活和生产中产生大量的垃圾和污染物。目前我国大多数大城市的环境承载能力已经相对饱和,有的甚至已经超过极限。如果外来人口大量涌入,必然会进一步加剧城市环境的恶化和交通的拥堵。这就导致大城市政府在户籍制度改革问题上有了更多的顾虑,在户籍制度改革问题上采取非常审慎的态度。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:黄玉婷
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