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【金融监管体制改革研究(1)】国外现行体制比较

2016年02月22日 14:21 来源于 财新网
2008年国际金融危机后,多国都推出了相应的金融监管体制改革

  卜永祥|文

  中国人民银行金融研究所副所长

    一、美国

  2008年危机前,美国实行联邦和州政府两级、多个监管机构并存的“双重多头”金融监管体制。联邦一级的监管机构主要有美联储(Fed)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、储贷监理署(OTS)、国家信用社管理局(NCUA)、证券交易委员会(SEC)等,保险业由各州单独监管,50个州有各自的金融法规和行业监管机构。

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  注:黑色实线为主要监管机构,蓝色虚线为辅助监管机构。

  图1  美国2008年危机前的金融监管框架

  2008年国际金融危机后,美国于2010年7月颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》,以加强系统性金融风险防范为主线,重塑金融监管架构,突出中央银行系统性风险管理的主体地位,明确系统性风险的处置安排,并加强金融消费者保护。五年多来,改革在维护金融体系稳定、提高金融市场透明度、助推美国经济复苏等方面取得积极成效。

  (一)设立金融稳定监督委员会(FSOC),识别和防范系统性风险

  金融稳定监督委员会由10名有投票权成员和5名无投票权成员构成,财政部长任主席,主要职责包括:一是通过财政部新设的金融研究办公室和各成员机构获得任何银行控股公司或非银行金融机构的数据和信息,识别系统重要性机构、工具和市场,全面监测源于金融体系内外的、威胁金融稳定的风险,提出应对措施。二是经2/3以上成员同意,确定系统重要性非银行金融机构,并指定由美联储监管,目前已认定美国国际集团、通用电气金融服务公司、保德信金融集团、大都会人寿保险公司4家系统重要性非银行金融机构,认定清算所、支付公司等8家系统重要性金融基础设施。三是建议美联储对系统重要性机构提高监管标准,必要时批准美联储分拆严重威胁金融稳定的金融机构。四是协调解决各成员部门争端,促进信息共享和监管协调。  

  (二)明确美联储为系统重要性金融机构的监管主体,提高审慎监管标准

  一是扩大美联储的监管范围。美联储负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构,所有具有系统重要性的证券、保险等非银行金融机构,以及系统重要性支付、清算、结算活动和市场基础设施进行监管,同时保留对小银行的监管权。美联储还具有对非银行金融机构的后备检查权,判断其是否威胁金融稳定,进而纳入监管范围。二是提高审慎监管标准。针对系统重要性机构,美联储从资本、杠杆率、流动性、风险管理等方面牵头制定严格的监管标准。2015年7月,美联储正式通过美国全球系统重要性银行附加资本新规,从全球活跃性、规模、关联性、可替代性、复杂性五方面开展评估,按照系统重要性程度实施从1%—5.5%的附加资本要求,比巴塞尔监管框架的2.5%上限更加严格。三是严控银行高风险业务。2013年12月,美联储等5家监管机构联合发布“沃尔克”规则最终条款,限制银行业实体开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务,商业银行投资对冲基金和私募股权基金的规模不得超过银行一级资本的3%。四是强化金融控股公司监管。美联储有权对金融控股公司及其任何一个子公司(包含非存款类子公司)进行直接检查,直接从金融控股公司获取信息以及获取金融控股公司交易对手的详细信息。对于在金融活动之外还从事非金融活动的公司,美联储可以要求其成立中间持股公司,以更好地管理金融业务。

  (三)建立全面覆盖的风险处置和清算安排,保障问题机构有序退出

  美联储与联邦存款保险公司共同负责美国系统性风险处置。一是将联邦存款保险公司的处置职能扩大到具有系统重要性的非银行金融机构。二是由美联储和联邦存款保险公司认定一家濒临倒闭的银行业金融机构是否具有系统重要性。对于证券业或保险业机构,则由美联储分别会同证券交易委员会或联邦保险办公室共同认定,并征求联邦存款保险公司的意见。三是要求系统重要性金融机构定期向美联储和联邦存款保险公司提交事前清盘计划(即“生前遗嘱”),如不符合要求,美联储和联邦存款保险公司可共同决定对其适用更加严格的监管标准,并限制其业务规模。四是由财政部、美联储和联邦存款保险公司三方决定对系统重要性金融机构启动清算程序,联邦存款保险公司进而对陷入困境的系统重要性金融机构进行接管和清算,视情况设立一至数家“过桥”机构对其业务、资产和负债进行承接。

   (四)扩大监管范围,填补监管漏洞

  一是要求对冲基金和私募基金投资顾问到证券交易委员会注册,并向证券交易委员会报告交易情况和资产组合等方面的信息,资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受证券交易委员会的监管和定期检查。如果对冲基金和私募基金被认为规模过大或风险过大,将被置于美联储的监管之下。二是保留证券交易委员会对信用评级公司的监管权,降低评级公司与被评级机构和承销商之间的利益关联度,长时间评级质量低劣的机构可能被摘牌,允许投资者控告信用评级公司的失职行为。三是在财政部下设联邦保险办公室,履行向金融稳定监督委员会提交系统重要性保险公司名单等职责。此外,撤销储贷监理署,将其大部分职能并入货币监理署。

  (五)成立消费者金融保护机构,加强消费者金融保护

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  注:图中斜体字表示机构新设或其职能有调整。

  图2 美国现行金融监管框架

  在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局(CFPB),统一行使原分散在7家金融监管机构的消费者权益保护职责,包括:制定反不公平、欺诈和不法行为规则;对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品和服务的银行或非银行金融机构实施行为监管,对存款类机构、投资顾问、大型金融服务提供者等实施检查;加强消费者金融教育,规范销售和放贷行为;提高投资门槛,确保对冲基金和私募基金只销售给具有风险识别和承受能力的投资者;设立住房抵押贷款全国性最低标准,要求银行审核借款人收入水平、信用历史和就业状况,确保借款人有偿还能力。

  二、英国

  国际金融危机后,英国率先对其金融监管体制进行了根本性改革,以系统性风险防范和化解为主线,强化宏观审慎管理,突出中央银行在金融监管中的核心地位。新的监管体制较好地解决了危机中暴露出的监管缺陷,但仍存在宏观审慎管理和微观审慎监管协调成本大、危机应对中的政策协调和信息共享不充分、监管透明度有待提高等问题。为此,2015年以来,英国拟进一步深化金融监管体制改革,再度调整金融监管架构,将审慎监管局完全整合进英格兰银行内部,设立审慎监管委员会,强化央行审慎监管职能,更好地适应金融体系发展和稳定的需要。

    (一)首轮金融监管体制改革

  英国在金融领域长期奉行自由主义政策,1979年颁布首部《银行法》,赋予英格兰银行对银行业的监管权,并逐步建立起分业监管体制。1986年的金融“大爆炸”改革后,金融自由化和综合经营快速发展,1997年工党执政后,颁布《英格兰银行法》和《金融服务法》,剥离英格兰银行的银行监管职能,成立金融服务局,建立统一监管体制。

  2007年北岩银行挤兑事件暴露了监管体制存在的突出问题:过度强调中央银行货币政策的独立性而分离监管权不利于维护金融稳定,英格兰银行、财政部、金融服务局三方监管体制协调不力。国际金融危机后,英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革。其核心思想是构建一个更加强有力的中央银行,将其作为整个金融监管的核心。一方面,从维护金融稳定的角度出发,强调中央银行宏观审慎管理的职责,赋予其必要的职责、手段和工具;另一方面,重新将微观审慎监管职责收归央行,实现宏观审慎与微观审慎的协调统一。

  2013年4月1日,新《金融服务法》生效,新的金融监管体制正式运行,确立了英格兰银行负责货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管的核心地位,其内部成立金融政策委员会(FPC),负责宏观审慎管理,并下设审慎监管局(PRA),与独立机构金融行为局(FCA)一同负责微观审慎监管,取代原来的金融服务局(FSA)。

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  图3  国际金融危机后的英国金融监管体制

  一是英格兰银行负责宏观审慎管理。在英格兰银行理事会下设金融政策委员会,由英格兰银行行长任主席,成员包括货币政策委员会(MPC)主席、审慎监管局主席和金融行为局主席。金融政策委员会负责识别、评估、监测系统性风险,全面维护英国金融系统整体稳定。法案赋予金融政策委员会强有力的宏观审慎管理手段,包括指令权(direction)和建议权(recommendation)。

  二是英格兰银行重新负责微观审慎监管。审慎监管局作为英格兰银行的附属机构,负责对吸收存款机构(包括银行、建筑互助协会、信用合作社)、保险公司以及被认定为系统重要性投资机构进行审慎监管。

  三是英格兰银行被指定为处置机构。2009年,英国颁布《银行法案》,建立针对银行的“特殊处置机制”,明确英格兰银行为处置机构,负责有问题金融机构的有序处置和退出。法案赋予英格兰银行广泛的处置权力,包括可以不经股东和债权人同意就出售问题银行的全部或部分业务,设立“过桥”机构维持业务的持续运营,必要时对问题机构实施国有化等。2013年4月正式生效的《金融服务法》中进一步规定,英格兰银行及其下设审慎监管局负责危机管理的主要实施工作:审慎监管局负责确定某家金融机构是否及何时进入处置程序,一旦进入处置程序,该机构将移交给英格兰银行新设置的特殊处置部门(SPU)。

  四是建立多层次监管协调合作机制。作为微观监管部门的审慎监管局和金融行为局与作为宏观管理部门的金融政策委员会之间建立定期沟通机制。由于一些系统重要性金融机构同时接受审慎监管局和金融行为局监管,审慎监管局和金融行为局签订监管合作谅解备忘录,就如何加强监管协调合作,包括避免重复收集信息、重复监管等做出明确规定。此外,英格兰银行和财政部签订《危机管理谅解备忘录》,对双方在危机管理中的职责等做出了具体规定。

  (二)进一步深化金融监管体制改革的动议

  2015年以来,英国当局对改革后的金融监管体系进行了全面审视,认为两年多来,新的金融监管体系总体运行良好,但在以下三个方面仍有待改进:一是审慎监管局作为英格兰银行的附属机构,微观监管措施和宏观审慎政策之间的协调成本依然偏大。二是英格兰银行治理结构较为臃肿,董事会职责不清,降低了监管效率。三是英格兰银行与财政部之间的信息沟通机制仍需完善。

  为解决以上问题,进一步提高金融监管的效率和透明度,明确责任义务,2015年7月,英国发布《英格兰银行议案:技术咨询稿》(以下简称《议案》),拟进一步深化金融监管体制改革,调整金融监管架构。

  一是设立审慎监管委员会(PRC),强化央行审慎监管职能。《议案》拟将审慎监管局完全整合进英格兰银行内部,不再作为英格兰银行的附属机构,同时设立新的审慎监管委员会。审慎监管局的名称、法定目标和监管方式保持不变,英格兰银行履行审慎监管职责仍继续以审慎监管局的监管收费为资金来源,审慎监管委员会负责决定收费标准。同时,《议案》拟将金融政策委员会从董事会下设的子委员会升级为与货币政策委员会和审慎监管委员会并列的英格兰银行直属委员会。由此,形成了英格兰银行直属的货币政策委员会、审慎监管委员会、金融政策委员会三个委员会分别负责货币政策、微观审慎监管和宏观审慎管理职能的框架。

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  图4 《议案》调整后的英国金融监管体制

  二是改善治理结构,提高监管效率。《议案》拟改善英格兰银行的治理结构。一是精简并强化英格兰银行董事会。将非执行董事数量由9名减至7名,相应地,董事会成员人数变为12人。二是取消英格兰银行董事会下属的子委员会——法律监督委员会,将其职能纳入董事会,由董事会直接监督英格兰银行运作。三是改革现有副行长任免机制。拟通过二级立法调整副行长职位,便于英格兰银行根据需要调整其高管层的规模和构成。

  三是加强信息共享,完善金融危机处置机制。《议案》拟在处置策略、处置政策和应急计划的制定等方面进一步强化危机管理和处置机制。按照欧盟《银行恢复和处置指令》,英格兰银行作为英国金融危机处置当局,负责制定金融机构处置策略,《议案》进一步明确英格兰银行在制定或更新金融机构处置策略时,要将关键信息提供给财政部,以便政府及时评估可能对公共资金造成的风险。

  四是增强透明度,明确责任义务。2014年4月,英格兰银行聘请美联储前理事凯文·沃什评估英格兰银行及货币政策委员会透明度。按照沃什的建议,《议案》决定通过公布英格兰银行货币政策决定、讨论会会议记录和通货膨胀报告;将决策会会议书面记录的保密期延长至8年等方式提高透明度。此外,为强化问责制度,《议案》拟首次将英格兰银行纳入国家审计办公室(NAO)审查范围,同时,其政策制定职能将被排除在审查范围之外,以保证英格兰银行决策的独立性。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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