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中国金融监管体制变革:痛点、原则与建议

2016年02月14日 12:01 来源于 财新网
改革主要面临两大陷阱:一是缺乏清晰的理念指引,陷入技术性修补和争论,最终的改革缺乏前瞻性、全局性;二是被部门利益绑架
刘胜军
财新网“胜军改革观察”专栏作家。中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长,世界经济论坛2012-2014全球议程理事会中国区理事。华东师范大学经济学博士。曾任中欧国际工商学院案例研究中心副主任。著有《管理的力量:中国挑战的制度求解》、《谁伤了你的幸福》、《下一个十年:一个青年经济学者的改革梦》等。长期关注中国经济与金融体制改革,新浪微博@刘胜军改革。

  【财新网】(专栏作家 刘胜军)2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对金融监管改革着墨不多,“落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。可见,当初只是强调监管协调,并未酝酿对监管框架进行大的调整。

  2015年以来,金融风险急剧增加。股票市场“人造泡沫”崩盘、汇市动荡、以泛亚交易所和e租宝为代表的影子银行风险爆发、银行坏帐激增,引起中央高度警觉。

  这些金融风险的显露,有些是经济转型中海水退潮的结果,但也有很多问题源于不合理的金融监管体制。2015年11月,习近平在“十三五规划”起草的说明中强调指出,“……特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。 近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险”。由此,金融监管体制改革,而且是根本性的变革,被迅速提上议事日程。

  一、现行金融监管体制及其问题

  我国现行的金融监管体制形成于20世纪90年代,具有两大基本特征:1)分业监管:银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险这三大核心金融领域实施监督管理;2)机构监管:三会管理的主要对象是按照机构牌照确定的,即重点监管银行、证券公司和保险公司。此外也包括信托、租赁、小额贷款、财务公司等持牌机构;3)央行主要负责货币政策制定,基本不承担监管职能。

  “一行三会”的监管体制,比较适应于静态、封闭的金融体系,在过去较好地维护了金融稳定,尽管也存在管制太多、资源扭曲、效率低下等诸多问题。

  自2012年以来,中国宣布重启改革,启动具有历史意义的经济转型。相应地,中国金融体系迎来快速变化的时期:1)市场化:影子银行迅速崛起,银行资金分流;利率市场化,取消利率上限和下限;以阿里、腾讯、平安陆金所为代表的互联网金融兴起,金融市场竞争加剧;各类理财、基金、投资爆发,进入资产管理时代;IPO注册制即将开启;股指期货等金融创新产品问世;2)混业化:以平安、中信、光大、招商局为代表的金融集团,形成了银行、证券、保险、信托、租赁等多种牌照的融合;出现了越来越多的跨行业收购,例如四大资产管理公司系数集齐银行牌照,距离全牌照也仅一步之遥;阿里、腾讯等互联网巨头,凭借强大的入口优势,整合金融服务,力推“金融超市”,例如蚂蚁聚财宝、平安一帐通;3)国际化:中国金融体系开放程度加大,人民币加入SDR,离岸人民币市场快速发展;沪港通推出,深港通、沪伦通也在积极推进;自贸区账户促进跨境资金池管理和资金进出的更大自由度。

  市场化、混业化、国际化,既是中国经济转型的内在需要,也是当今世界金融发展的国际趋势。与金融体系这些新的变化相比,现行金融监管体制已呈现严重的不适应。

  1.“监管真空”不断出现:在分业监管体制下,一旦出现跨领域的金融创新,各个监管部门可能相互推诿,导致监管盲区;在机构监管模式下,一些新的金融业态出现,令监管层手足无措。例如,P2P最近几年爆炸式增长,但监管层用了很长时间才明确应该由银监会监管,但至今管理办法尚未落地,这是导致该领域“劣币驱逐良币”的关键原因。

  2.分业监管导致“地盘意识”:三会各守一块地盘,自然有维护自身利益的强烈动机,不希望别人插手自己的监管对象,也不希望自己的监管对象介入其他领域发展。这导致很多有利于提升金融体系效率的创新难以推进。资产证券化是一个典型案例。资产证券化是促进金融效率的重要创新,社会已有共识,但多年来举步维艰。银行如果进行资产证券化,势必涉及证监会的领地。如何进行跨界的监管协调就成为久议不决的难题。

  3.金融消费者保护缺位:随着理财产品等金融创新的加快,各类金融消费纠纷急剧增加。尽管三会都设立了“金融消费者(投资者)保护局”,但基本无法发挥作用。原因并不复杂。三会的领导直接来自于金融机构,不可避免存在“监管者俘获”(regulatory capture)的现象,很难为了保护消费者而对金融机构“严加看管”。而且,三会既承担了“发展”金融事业的责任,又承担了金融监管与消费者保护责任,本身就存在利益冲突。

  4.宏观审慎监管缺位:2008年次贷危机发生后,发达国家反思其中一个原因是未能实施“逆周期”的宏观审慎监管。中国存在同样的问题,“发展”往往压倒“审慎”,监管部门和金融机构都存在行为短期化的冲动和政治周期。例如,“四万亿”期间银行激进放贷,导致如今的坏帐问题。再如,证监会在牛市放纵“两融”失控,却在熊市时收紧“两融”,这是典型的“顺周期”监管。

  5.央地分层监管缺乏有效分工:传统上,金融事务一律由中央监管。但近年来各地纷纷设立“金融办”,逐步承担了包括小贷公司、担保公司在内的一些监管责任。但总体上看,依然是中央忙不过来、地方使不上劲。由于地方金融办缺乏明确的法律地位、权利与责任界定,对于很多金融问题不敢管、不愿管。不仅如此,一些地方金融办把“发展地方金融”作为重要任务,在一定程度上导致了利益冲突。例如备受关注的云南泛亚有色金属交易所之所以能发展到如此规模,与云南官方的支持和背书是分不开的。在很长时间里,云南将其视为地方金融的亮点和政绩,而潜在的麻烦。

  6.监管部门独立性和专业性受质疑:2015年的人造股灾崩溃以及证监会的持续“行为紊乱”,引发国际投资者对中国金融监管透明度和一致性的怀疑。在2016年瑞士达沃斯论坛上,证监会副主席方星海不得不一再澄清、辩解、保证、承诺。连证监会原常务副主席李剑阁也忍不住吐槽:“如果监管部门的人才危机不解决,中国股市的危机还会一波一波的到来”。导致金融监管理念紊乱的原因是独立性的缺乏。长期以来,中国金融市场被视为一种帮助国企脱困、帮助权力寻租的“工具”,缺乏清晰的使命与目标,导致监管部门既要听领导的、又要听股民的,不停地左右摇摆,从一个错误走向另一个错误。英国《金融时报》首席经济学家马丁•沃尔夫指出:“观察人士正在呼吁中国当局提高透明度——这一点可以理解,也合情合理。考虑到他们的政治体制是‘领导说了算’,这一点将很难实现”。

  7.管制与监管的认知误区:长期以来,由于强烈的风险厌恶倾向,中国一直对金融领域实行高度管制,充满了“父爱主义”色彩。但十八届三中全会后,在简政放权主旋律的影响下,监管部门又出现了该管的问题“不敢管”的倾向。这是对管制与监管的认知误区。所谓管制是事前审批,所谓监管注重的是事中事后。中国金融业应该在解除管制的同时强化监管。对于具有显著外部性的金融领域而言,金融监管的弦永远不能放松。中财办主任刘鹤在对美国两次大危机的反思中指出:“在两次危机形成过程中,监管上奉行“轻触式监管”,认为“最少的监管是最好的监管”。监管放松、监管空白和监管套利愈演愈烈,甚至出现“监管竞次”(race to the bottom)——各国监管机构竞相降低监管要求以追求本国金融机构的相对竞争优势”。中国在推动金融市场化改革的同时,不应再重复美国的监管教训。

  二、金融监管体制变革的原则与理念

  由于上述巨大的不适应,中国金融监管体制变革具有明显的紧迫性、重要性。对此社会各界已有共识。但对如何变革却存在众多争议,其中既有理念的差异也有利益的杯葛。笔者认为,兹事体大,要确保取得好的成效,必须明晰方向和理念。

  1.要着眼于整体性变革而非局部的修补:应该认识到,诸多金融风险的出现,是因为整体的监管框架已经不适应市场化、国际化、混业化的趋势。这一问题靠局部的手术难奏其效。刘鹤指出:“由于金融资源具有高度流动性,金融市场具有很强的整体性,金融改革需要特别注重单兵突进和整体协调的关系,防止改革部门化、碎片化。仅在单个领域推进某项改革往往难以取得预期效果,反过来也会影响这项改革的可行性、可信度”。

  2.要认识到金融监管部门同样存在利益,也存在“屁股决定脑袋”的激励约束问题。在日益固化的利益格局面前,靠“加强监管协调”是苍白无力的。惟有从机制设计入手,合理界定机构设置、权力和责任,才有可能实现真正的改变与突破。

  3.没有完美的机制设计,也没有一劳永逸的机制,必须与时俱进,不断检讨。英国于1997年成立大一统的英国金融服务管理局(FSA),被视为面向21世纪的监管,但谁也没料到在2010年FSA就被宣布解散。对于中国这样快速变化的金融体系而言,挑战更加突出。因此,机制设计应具有前瞻性,不能头痛医头,只解决眼前的问题。

  4.根据获得诺贝尔经济学奖的“机制设计理论”(mechanism design theory),一个好的机制设计必须重点解决两个问题:信息效率和激励相容。充分的信息是有效监管的前提,必须建立打破部门壁垒的统一的信息收集和共享机制;合理的部门目标设定与激励机制是确保监管部门正确作为的关键,激励搞错了,再优秀的人才、再多的呼吁都无济于事。

  5.双峰监管和功能监管应成为基本理念。在2008年金融危机,发达国家已经基本确立了双峰监管体系,即防范系统性风险+金融消费者保护。此外,实施功能监管是突破“机构监管”弊端的关键。所谓功能监管,就是按照某项金融产品/业务的法律关系实质来实施监管,实质大于形式,这可以让监管部门在面对眼花缭乱的创新时做到“以不变应万变”。一个典型案例是:P2P在美国出现后(其模式与中国的P2P有差异,特别是在强制分拆方面),美国证监会(SEC)认为P2P的实质是一种证券,从而将其纳入监管范围。主要依据有四点:投资人有投资回报预期;P2P平台向公众销售,基本没有资质限制;通常投资者会将P2P视为投资;现有的管理框架中没有其他方式可以减少投资人的风险。基于这四点,证监会认定P2P交易为债券发行,需要遵守联邦证券法,需要在SEC注册。

  6.借鉴吸收欧美国家金融监管改革经验:在经济金融全球化的今天,中国不可能关起门来搞金融。中国的领导层充分注意到了欧美国家的金融监管改革动向,并有意借鉴。习近平指出:“国际金融危机发生以来,主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;统筹监管重要金融基础设施,包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等,维护金融基础设施稳健高效运行;统筹负责金融业综合统计,通过金融业全覆盖的数据收集,加强和改善金融宏观调控,维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴”。

  三、中国金融监管体制变革的政策建议

  基于上述问题分析、变革趋势与原则,并结合中国金融监管体制的实际情况,本文建议如下:

  1.明确央行在金融监管体制中的核心地位:金融危机后,英国撤销FSA,将大部分监管职能纳入英格兰银行,并以独立于英格兰银行的英国金融行为监管局作为补充。美国也提出将美联储打造成“超级监管者”,授权其监管系统重要性金融机构。

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图1:改革后的英国金融监管框架

 

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图2:改革后的美国金融监管框架

 

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图3:作为超级监管者的美联储

  央行的主导地位是由其“最后贷款人”的职能决定的,一旦金融机构倒闭,最终还是需要央行出手。基于权力与责任对等的激励兼容原则,系统重要性机构须接受央行监管。现任央行行长周小川在2015年5月的文章中已经表达了央行的忧虑:“今天我们有个别需要补课的内容。因为有些改革过去曾经打算做,但由于遇到危机等各种各样的原因,被耽搁了下来。如果没有强有力措施,不下大的决心,不清理财务不健康问题,不引入市场经济规律,银行体系将很难存续!”

  作为监管体系的核心,央行现在明确承担了一个新的职能:宏观审慎。为此,英格兰银行设立了“金融政策委员会”,而美国则成了了由财政部和美联储牵头的“金融稳定监督委员会”。

  笔者建议,中国人民银行的核心监管者角色应该体现在:1)设立“宏观审慎局”,专司对系统性风险的检测、预警和防范;2)设立“审慎监管局”,对“系统重要性金融机构”实施审慎监管。

  2.合并三会,设立“中国金融监督管理委员会”:在混业趋势不可逆转的情况下,合并三会可以有效地将部门边界内部化,从而消除相会推诿的局面。在新的“金监会”之下,设立银监局、证监局、保监局等职能部门。由金监会主席协调各部门的难度大大小于协调三会的难度。金监局将行使对各类金融机构、金融市场、金融业务/产品实施监管的职能。

  对系统重要性金融机构而言,这意味着出现了央行与金监会的双重监管,其分工是:央行关注审慎监管,金监会关注业务与合规监管。双重监管当然增加成本,但这是防范系统性风险所需要付出的代价。

  3.修改法律,实施功能监管:如果摒弃机构监管的理念,即使合并和三会,依然会面临对众多创新带来的“监管真空”。实施功能监管的关键是:1)修法扩大证券、银行、保险的定义,以法律定义来适应金融产品的不断创新;2)监管当局须按照法律定义来实施监管。例如,《证券法》修订组组长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵认为,“证券就是收益的凭证,代表了一定的财产权益,可以均分、转让或者交易。按照这种定义,现在市场上的理财业务本质上是一种证券业务。因为所有的理财产品都具备把资金汇集在一起、由理财产品的发售方进行管理、为投资者收益进行投资、由投资者承担风险、而管理人只收取管理费这样一些特点。它是典型的资金信托,而这种资金信托由于份额化,由于可以交易,所以,它本身就是一种证券,应该由证监会实行统一的监管”。

  4.设立“中国金融消费保护局”:金融创新越复杂,金融消费者相对于金融机构的弱势就越明显,消费者保护就越重要。在金监会存在“监管俘获”、央行只关注系统性风险的情况下,有必要成立“中国金融消费保护局”。为确保其独立性,建议该局像审计署一样直接向全国人大负责。刘鹤指出:“金融监管要“长牙齿”,不能只说不做。”要确保金融消费保护局真正发挥作用,就必须赋予其对金融机构的不当行为做出处罚的权力。

  5.立法明确地方金融办的法律地位、权限与监管责任:十八届三中全会提出:界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。目前各地纷纷设立地方金融办(局),但由于缺乏法律支撑,地方金融办的角色一直处于尴尬、模糊与游移状态。鉴于中国国家之大,让地方金融办分担一部分监管职能是必要的。例如,如果云南省金融办事先具备明确的监管角色,泛亚交易所危机就不致于发展到如此规模。在泛亚出事前,中央监管部门很可能不了解、不关注这么一家机构,但云南金融办不可能不关注,这是地方金融办的独特信息优势。但正如泛亚事件所揭示的,在对地方金融办赋权的同时,必须警惕地方政府“发展金融”与“监管金融”的利益冲突。

  笔者建议,全国人大应该立法界定地方金融监管机构的职能、权力与责任。第一,应明确地方金融办对总部在本地的机构负有金融风险处置的首要责任,以抑制其发展金融的冲动;第二,应授权地方金融办在中央层面未明确监管的情况下,对本地的创新金融/类金融实施必要的监管,从而为中央层面的监管积累地方实践经验。当然,一旦出台全国性的监管规定,地方金融办应服从全国规定;第三,应赋予地方金融办与其责任相匹配的监管权限和人才资源,让地方金融办逐步敢于监管、善于监管。

  6.提升金融监管部门独立性和专业性:“四万亿刺激”及地方融资平台债务的失控,再次暴露出中国银行业及监管部门独立性缺失的老毛病。2015年的人造牛市和随后令人惊愕的救市,更令国际投资者对中国金融监管能力产生质疑。世界银行前专家王君批评说,“证监会始则托市、继则救市。一个没有明确使命任务和独立性的金融监管当局,必然刻意揣摩上意,既没有可信度,也得不到市场的尊重…… 金融监管者事无巨细地层层向上报告请示,使得权力和责任过度集中在高层领导,也使得当事者可以轻易卸责,但是却永远无法建立有效的金融监管体制。”政治家应该认识到,对于今天的中国而言,金融已经是一项具有根本性意义的“基础性制度”,而不是可以被操控的工具。作为基础性制度,必须具备可预期性,这要求规则的稳定性、执法的专业性。截至目前,中国的金融监管部门既没有稳定而清晰的目标,也缺乏对法治的尊重和坚守。这一问题如不重视,中国将陷入对整个金融体系的信心危机。要解决这一稳定,一方面需要修改法律明确监管部门的使命,但更重要的是要求政治家学会“自我谦抑”,尊重金融监管部门的独立性和专业性。

  结束语

  金融是极为复杂而敏感的基础设施。对金融监管体制实施变革,必须详细论证、精心设计。这一改革主要面临两大陷阱:一是缺乏清晰的理念指引,陷入技术性修补和争论,最终的改革缺乏前瞻性、全局性;二是被部门利益绑架。毋庸讳言,一行三会都有借改革之机扩大自身权限的动机,对此,顶层设计者须铭记在心。但是鉴于金融改革的复杂性、专业性,完全绕开一行三会来设计改革方案是不现实的。要避免改革陷入利益的纷争,作为“拍板者”的顶层政治家应该具有正确的理念和专业的理解;同时,应尽可能多地引入外部专家参与,进行充分的讨论和交锋,阳光是最好的警察。

  作者为中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长、《下一个十年》作者

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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