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【金融监管体制改革研究(3)】“单一央行”方案是最优选择

2016年02月24日 09:17 来源于 财新网
“单一央行”方案同时解决了宏观调控有效性问题、系统性金融风险识别和危机预警问题、危机救助与日常监管权责不对称问题,并实现了剥离监管机构发展职能和加强金融业综合经营监管目标

  卜永祥|文

  中国人民银行金融研究所副所长

  党的十八届五中全会强调“加强宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。据此,需要认真研究论证当前我国金融市场发展的基本方向,以此选择适应现代金融市场发展的监管框架。

  各种可能的方案

  在金融创新和互联网金融发展背景下,综合监管、功能监管成为共识,综合我们所了解到的金融机构、专家学者和媒体所反映的观点,我国金融管理体制改革大致有五种备选项:

  一是“顶层协调”方案,即在更高层次设立中央金融工作委员会或金融稳定委员会,统筹协调“一行三会”金融监管、干部管理与金融稳定职能,此外可能还设立金融国有资产管理委员会。

  二是“一行一会”方案,即合并“三会”为国家金融监管委员会,并与中央银行分设。

  三是“一行三会”功能重组方案,即保持“一行三会”格局不变,对各自功能进行重组,“三会”专注监管目标(剥离其行业发展目标),对金融机构和业务实施微观审慎监管;同时将系统重要性金融机构和金融控股公司、系统重要性金融基础设施的监管和金融业综合统计交由中央银行负责。

  四是“一行两会”方案,鉴于银行业金融机构在我国金融体系的系统重要性,首先将银监会并入中央银行构成“一行两会”基本格局;同时对证监会和保监会职能加以调整,其下辖的系统重要性金融机构和金融控股公司、系统重要性金融基础设施的监管交由中央银行管理,并剥离其行业发展目标以专注执法检查等微观审慎监管,而金融业发挥规划职能、金融业综合统计都由中央银行负责。

  五是“单一央行”方案,即中央银行与“三会”合并成为兼顾货币调控和金融监管的“单一央行”。

  应该从多维度评估各种改革选项

  为研判上述五种方案的预期监管绩效,着重从我国现行监管体制在宏观审慎管理方面的问题出发,我们从五个维度对各种方案的预期收益做了全方位评估:(1)货币政策、宏观审慎和微观审慎协调性,(2)金融基础设施统一性与金融统计综合性,(3)权责对称的危机救助机制,(4)发展目标与监管目标冲突,(5)综合经营的监管政策协调性。然后结合改革成本(主要是机构改革的政治成本)考虑,对各方案“成本-收益”加以综合比较。

  (一)关于“顶层协调方案”

  该方案没有解决任何问题,反而会大幅度增加协调成本,降低危机应对效率。一是缺乏综合经营监管机制,未真正建立宏观审慎框架,在一定程度上相当于恢复1998年设立的中央金融工作委员会,平移国务院部分决策职能,“一行三会”在金融管理职能和行为方式上无实质性变化,预期监管绩效无实质性提高。二是顶层机构缺乏对金融市场、机构、产品、业务的专业与综合评判能力,仍然会依赖现有监管机构提供必要信息与政策判断依据,该机构势必成为更高层次的扯皮平台。三是叠床架屋延长了决策链条,降低了决策效率。金融市场和机构信息按照从“一行三会”向顶层机构传递增加了交易成本,依靠顶层机构外部决策不是一种常态化监管体制,因此不会改变现有监管机构互不通气、互相推诿的低效管理,且会导致具体管理成本和失误由顶层机构承担的现实可能。四是缺乏管理目标与监管工具的匹配度。从各国实践看,欧盟、英国与美国的金融稳定委员会等顶层机构与我国2013年已经建立的金融监管部际协调会议类似,更多地具有咨询议事特征,其建立的出发点是在危机发生后的成本分摊需要共议、公议,因而不具备真正的日常监管权力,无助于加强我国当前迫切需要构建的金融事前事中监管框架、流程和工具。各国的实质性金融监管改革仍然依托于对中央银行和监管机构职能的梳理、归并和合作。在各国,顶层协调从未也不可能作为一个独立方案存在。

  (二)关于“一行一会”方案

  该方案不仅没有解决现有问题,而且鉴于“一行”和“一会”之间更高的政策协调成本,反而使现有问题变得更加复杂化。一是没有解决宏观调控有效性问题。与日趋融合的国际趋势相反,货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管三者之间仍然是割裂的,货币政策传导效率和宏观调控能力可能进一步下降。二是没有解决系统性风险识别和防控能力问题。金融基础设施监管仍分裂于“一行”和“一会”之间,系统性金融风险的识别能力和危机预警能力不仅不能提高,反而可能进一步恶化,很难防范未来可能出现的系统性风险。三是没有解决危机救助和处置能力问题。危机救助成本和机构监管职能仍然是割裂的,不但不能提高反而可能进一步挫伤系统性风险应对和危机救助能力,并导致更严重的道德风险问题,逆向激励监管部门废弛监管标准,诱发新增风险。

  (三)关于“一行三会”功能重组方案

  如果考虑操作难度,选择维持“一行三会”机构框架不变,那么为了解决现行体制存在问题,就必须对“一行三会”各自职能实施重组,这就是“一行三会”功能重组方案。一是剥离“三会”行业发展职能,强化其金融监管职能,使其专注于严格实施并不断改善对金融机构和金融业务的微观审慎监管,而将金融业发展规划职能统一于中央银行。二是将系统重要性金融机构和金融控股公司的监管、系统重要性金融基础设施的监管,以及金融业综合统计系统交由中央银行负责,据此逐步提高系统性风险识别、预警和危机救助能力。

  “一行三会”功能重组方案虽可避免机构调整的组织(政治)成本,但却使许多问题遗留下来。一是系统性风险识别和监测能力仍受一定约束,权责对称的危机救助机制难以完全确立。二是综合经营下监管套利和监管真空问题仍将在一定范围内存在。

  (四)关于“一行两会”方案

  一是在我国以银行业为主的金融结构下将银监会整体并入中央银行,并将证监会和保监会下辖系统重要性金融机构和金融控股公司、系统重要性金融基础设施的监管,以及金融业综合统计交由给中央银行负责,即可基本构建起宏观审慎管理体制的主体框架,但是,这没有真正构建货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”金融管理体制,不适应现代金融市场综合发展,不能解决监管扯皮问题。二是剥离证监会和保监会行业发展目标,使其专注于执法检查等微观审慎监管目标,可以打破分业监管下的行业保护,但仍然存在行业自律监管(客观上必然代表发展诉求,只能归口微观监管者)与审慎管理的矛盾。

  (五)关于“单一央行”方案

  一是完全构建起货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”的金融管理体制,可更好协调货币政策、金融稳定、金融监管与外汇管理关系,解决货币调控传导不畅问题。二是可以建立集中统一的金融基础设施(如货币支付清算、结算系统,金融产品登记、托管、清算和结算系统,等等)和金融业综合统计体系(以及中央金融监管大数据平台),解决系统性金融风险识别和预警能力不足问题。三是金融救助、金融稳定和金融监管由单一央行内部相互分离但密切配合的职能部门负责,可以解决中央银行与监管部门分设体制下系统性风险应对和危机处置能力不足问题,避免道德风险。四是可以避免监管真空。金融业综合经营背景下,监管机构与中央银行仍然对机构和业务实施分段管理必然存在推诿扯皮倾向。“单一央行”方案下的现代综合监管,既符合危机后国际金融监管体制改革趋势,也符合我国当前金融交易跨市场化、银行业务表外化、资本流动网络化对监管模式的新要求,有助于避免监管真空。五是“单一央行”方案还可纠正现行体制下监管机构地盘意识和行业保护倾向,统一监管标准并防止监管套利,防止滥设行业性保护基金,理顺发展目标与监管目标关系。

  综上,(1)“单一央行”方案同时解决了宏观调控有效性问题、系统性金融风险识别和危机预警问题、危机救助与日常监管权责不对称问题,并实现了剥离监管机构发展职能和加强金融业综合经营监管目标,因此是最优选择。(2)“一行两会”方案虽不够彻底,但能够基本实现货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”金融管理体制改革的目标要求,提高了金融体系稳定性,且组织机构调整成本较低,所以是次优选择。(3)保留“一行三会”机构框架并对各自职能进行重组,虽有利于规避机构改革的摩擦成本,但系统性风险识别和监测能力仍受一定约束,权责对称的危机救助机制也难以完全确立,综合经营下监管套利和监管真空问题仍将在一定范围内存在。(4)“一行一会”方案虽然一定程度上实现了综合经营监管目标,但在货币调控有效性和系统性风险识别与危机救助方面,鉴于“一行”与“一会”间更高的政策协调成本,不仅无法解决问题,而且可能导致现有问题进一步复杂化。此外,从改革成本考虑,“三会”合并本身也存在较大的机构调整成本。(5)“顶层协调”方案在不改变“一行三会”机构、职能等基本金融管理制度前提下增设更高层次的中央顶层协调机构,事实上等于没有改革,没有解决任何问题,反而大幅度增加了协调成本,降低了危机应对效率,因此不成其为一个独立改革方案。

  中国在体制转轨中应该注意解决的问题

  一是穿透式监管问题。当前的监管分段与新金融业态发展和金融业综合化经营的矛盾凸显。每个监管者都认为自身管理无漏洞,形成了合成谬误——银行业资金流入股市,股市波动影响银行业安全(如农业银行票据案),保险资金举牌资本市场,互联网金融风险频发。在现有监管分工体系下,监管者实际上无法实施穿透式监管。一方面,在股市动荡中,大量的伞形信托在银行业监管中是合规的,但是形成了极强的跨市场外溢效应。另一方面,互联网金融平台通过换穿不同的“马甲”,在各个监管辖区缝隙间自如穿行,游刃有余,处于无人监管的状态。

  二是财政在金融监管中的作用。一方面,英美等国中央银行是私营组织,财政部代表中央政府实施金融监管具有合理性。我国中央银行是国务院组成部门,代表国务院实施货币金融政策。另一方面,我国具有占比较高的金融国有资产,财政部参与监管实际上兼具“裁判员”与“运动员”双重角色,势必人为导致市场竞争不公、监管保护、寻租设租等体制问题。这恰恰是我国30多年改革所致力解决的核心问题。此外,财政部作为出资人,应该更专注于执行金融机构内部决策和法人治理改革,而不是去俘获监管者。

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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