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【金融监管体制改革研究(5)】需要思考的八个问题

2016年02月26日 10:44 来源于 财新网
金融监管问题的根源是我们的金融监管体制不适应现代金融市场发展,值得反思的是长期以来主导金融监管体制的流行理念:谁的孩子谁抱走

  卜永祥|文

  中国人民银行金融研究所副所长

  一、当前“一行三会”金融监管体制存在哪些主要问题?

  二、金融监管体制改革需要怎样的理念转变?

  三、金融监管与危机救助是否应该分离?

  四、当前一种认识是,金融监管改革应该实行银证保三会合并,是否正确?

  五、危机以来世界各国的金融监管体制改革方向是什么?

  六、我国金融管理体制改革的目标及应该坚持的原则是什么?

  七、如何构建适应现代金融市场发展的金融监管体制?

  八、从地方金融风险防范角度看,应如何理顺中央与地方金融监管职责划分?

  一、当前“一行三会”金融监管体制存在哪些主要问题?

  一是助推泡沫。“一行三会”体制下各监管机构目标各异,部门法律法规分散,信息沟通协调不畅,缺乏达成一致行动的决策和执行机制,不利于建立宏观审慎管理与微观审慎监管相统一、审慎监管与行为监管相结合的政策框架,以防范系统性金融风险。当前,金融控股公司(集团)以交叉持牌或交叉持股等不同形式介入多种业务领域,跨市场金融产品以传统或互联网金融形式迅速发展,地方性资产交易平台和各类非法集资行为层出不穷。本轮资本市场波动中,杠杆交易直接助推了前期股市快速上涨和后期指数暴跌。场外配资来源复杂,包含银证保和信托的结构化产品,P2P、众筹等互联网金融渠道,各管一段的监管机构无一了解场外配资全过程,至今对规模、杠杆率等核心指标仍处于猜测状态。

  二是目标冲突。现代市场经济体制下的金融监管部门的监管目标应集中于防范系统性风险、规范金融机构行为、保护金融消费者合法权益,最终促进金融有效服务实体经济。分业监管体制下,监管部门合规及风险监管目标与行业发展目标之间存在内在冲突。银证保监管部门各管一摊,以行业的改革发展为己任,实际充当行业保护者,倾向于做大行业(机构和市场)规模,做高市场(价格)指数,直接推升社会融资规模和资产价格泡沫。事前鼓励机构高风险运作,事后缺乏协调处置能力,在风险管理中以邻为壑,于本行业严防死守,对其他市场事不关己,是以机构监管为核心的分业监管所必然具有的行为特征。

  三是信息不畅。金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑,统一共享的金融业综合统计体系,以及中央金融监管大数据平台,是宏观调控和金融监管有效实施的基础。分业监管体制下割裂分散的金融基础设施及无法有效整合的金融统计制度,在各类机构业务日趋融合背景下必然严重影响监管信息可得性、完整性。在金融市场、影子银行、互联网金融和融资担保等类金融组织监管实践中,各监管部门各自独立发展登记结算等金融市场基础设施,相互封锁信息,不能基于统一共享的金融基础设施与金融统计系统获得必要的监管数据,是监管反应迟钝的重要原因。

  四是责任分割。货币政策与审慎监管分离,金融稳定职责为各监管部门分割,金融监管和救助过程中存在严重的道德风险隐患。一方面,金融市场(机构)救助资金一般由中央银行通过最后贷款人提供,监管机构存在花别人的钱不心疼的问题。金融监管与市场救助中的软预算约束特征显露无疑,央行无限救助必然酿成通货膨胀和资产泡沫。另一方面,基于央行无限救助又会鼓励监管部门放宽监管标准,最终形成“严准入-松监管-无限救助”负反馈机制,使金融机构和市场陷入忽视风险管理的赌徒心态和赌场效应。

  五是执法不力。长期以来,金融监管者集规则制定与执行于一身,重发展轻处置,对破坏市场规则犯罪行为的调查和处罚不力。以资本市场为例,一级市场PE(私募股权基金)野蛮生长的背后是IPO规则制定与审批合一滋生权力寻租;二级市场上内幕交易和市场操纵的背后是行为监管的严重缺失及对不法行为的纵容。金融消费者权益无法保护,资本市场融资功能丧失,投机盛行。

  二、金融监管体制改革需要怎样的理念转变?

  金融监管问题的根源是我们的金融监管体制不适应现代金融市场发展,值得反思的是长期以来主导金融监管体制的流行理念:谁的孩子谁抱走。

  第一,“谁的孩子谁抱走”是计划经济下的封建割据逻辑。权责对称始终是金融业经营机制和金融监管机制设计的核心内容。由于金融天然具有的高杠杆性质,很容易形成单个机构经营不善殃及该机构存款人或投资者权益,而为了保护中小存款人和投资者则不得不采取中央银行救助的做法。因此,“谁的孩子谁抱走”成为一种直观而貌似权责对称的监管逻辑。分业经营和分业监管是这一逻辑下的机制设计。问题在于,无论是金融机构还是监管者,都明白谁的孩子谁抱走是一种不可置信的政策承诺,于是在各个监管部门管辖的领域都存在放松事中监管、缺乏交叉性业务监管、轻救助机制的特征,在客观上纵容金融“三乱”(乱办金融机构、乱办金融业务、乱集资)。

  第二,监管者把被监管者当做“自己的孩子”,势必形成封建地盘意识和监管过度介入金融企业行为。一方面,监管部门对处于其监管下的金融机构不断下派干部,频繁干预法人治理,监管者成为被监管机构的实际所有者,金融企业法人治理全面失败与金融监管全面失灵并存。封建割据意识助长了监管部门在各自地盘上搞“小而全”重复建设,各自搞金融统计,重复建债券市场及市场基础设施。

  第三,监管者把不属于自身监管的新兴金融形式与业态当做“别人的孩子”,既然无需负责“抱走”,则听之任之。当前,交叉金融业务属于三不管地带,影子银行、伞形信托、云南泛亚交易所等各类地方性资产交易平台、e租宝等打着互联网金融创新的庞氏骗局动辄受托交易数百亿元资产,各类非法集资规模在数十亿元,地下钱庄疯狂套利套汇,跑路事件时有发生。所有人都相信,在形成非系统性风险前并非某个监管机构的责任;在形成系统性风险后则必然由中央银行买单。据此,此种监管逻辑是系统性金融风险的文化和制度根源。

  三、金融监管与危机救助是否应该分离?

  金融监管与金融救助分离是已经被中外实践证明失灵的逻辑。2008年全球金融危机以来,各国金融监管体制改革的核心依据是事前事中监管与事后危机救助不可分割。这一认知的形成经历了两个阶段。

  第一阶段:以1998年英国《英格兰银行法》为标志,中央银行把金融机构事前事中监管权移交金融服务署(FSA),实行审慎监管与事后危机救助分离。其表象是货币政策与金融监管分离,内在逻辑是以最后贷款人为主要操作手段的宏观金融稳定与金融微观审慎监管相分离。这是因为,当时的理论界普遍更加相信通过资本充足率和坏账拨备率等微观审慎监管工具足以应对金融业可能出现的不稳定性。最后贷款人甚至存款保险机制等金融稳定或救助机制是否有必要存在是存疑的。我国亦实行了事前事中监管与最后贷款人职能分离,于2003年从中央银行分设出银监会,但实际情况证明,1999年的四家资产管理公司设置、2003年农村信用社改革、2005年起国有银行股份制改造、2015年救市,中央银行最后贷款人职能从未消失,反而出现了一个大麻烦——中央银行必须在不知情或不可控情况下对事前事中监管负责。只是我国经济处于上行期,涨潮掩盖了裸泳,无需分担责任掩盖了权责不对称的体制弊端。

  第二阶段:以2007年起逐次发生的英国北岩银行、美国新世纪金融公司、华盛顿互助银行、雷曼兄弟至AIG挤兑或债务危机为标志,英国等先入危机国家实施了较为彻底的金融监管体制改革。一是针对金融创新,要么根据沃尔克规则严格限制金融创新,要么必须引入宏观审慎管理以监控系统性风险;二是在系统性金融不稳定发生后,唯一的解法并非使金融机构破产,而是通过中央银行实施救助。这就使监管与救助再度结合。英国于2010年撤销金融服务署,把宏观审慎管理与微观审慎监管统一于英格兰银行。历史转了一个圈,再度回到原点。伯南克在总结美国危机管理经验与教训的《说干就干(The Courage to Act)》一书中提出,美联储在危机中无法救助雷曼兄弟受制于美国监管体制和联储有限的救助工具,2010年以来的改革实行了金融监管与救助机制的统一。在我国,各家金融监管机构也意识到救助与监管不可分离,在中央银行与监管分离的背景下,纷纷设立五花八门的保护基金,如证券投资者保障基金、信托保障基金、保险保障基金,此类基金在非系统性风险面前无使用必要,在系统性危机中则不敷分配。

  四、当前一种认识是,金融监管改革应该实行银证保三会合并,是否正确?

  五中全会要求,“加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展,有力有效的现代金融监管框架”。三会合并忽视了宏观审慎管理制度建设。

  一是没有解决系统性风险识别和防控能力问题。银证保三会合并为金融监管委员会,监管机构与中央银行各自履职需要使金融基础设施监管和金融信息统计仍分裂于“一行”和“一会”之间,系统性金融风险的识别能力和危机预警能力很难提高,很难防范未来可能出现的系统性风险。

  二是没有解决危机救助和处置能力问题。2007-2008年英国北岩银行危机、美国华盛顿互助银行危机和AIG危机,2010年欧债危机都已经证明,无论是商业银行等金融机构风险处置,还是债券与股票市场危机处理,中央银行最后贷款人职能是最重要的救助工具。在三会合并模式下,机构监管职能在“一会”,救助责任在“一行”,监管与救助职能分离不但不能提高反而可能进一步挫伤系统性风险应对和危机救助能力,屏蔽了中央银行早期识别并介入干预系统重要金融机构风险的可能性,屏蔽了中央银行通过流动性管理以避免金融市场发生过度波动的可能性,还将造成金融体系更严重的道德风险。

  三是没有解决宏观调控有效性问题。与中央银行、监管部门日趋融合的国际趋势相背离,简单的三会合并模式使货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管三者之间仍然处于割裂状态,货币政策传导效率和宏观调控能力低下。宏观调控的有效性有赖于微观审慎监管工具配合。在利率、汇率市场化和资本项目可兑换改革的决战决胜期,缺乏微观审慎监管工具的中央银行无法保障逆周期宏观审慎管理的有效性,无法有效监督管理金融机构的理性定价行为,无法有效平准金融市场波动。

  五、危机以来世界各国的金融监管体制改革方向是什么?

  一是明确了中央银行宏观审慎管理在防范和化解系统性金融风险中的核心地位。2008年全球金融危机之后,国际社会对危机成因和教训进行了深刻反思,认识到现行注重金融机构个体稳健的微观金融监管,缺乏对宏观经济及系统性金融风险的监测、评估和管理,需要从宏观视角防范化解系统性金融风险,以弥补传统货币政策工具和微观金融监管的不足。危机前,约三分之二国家以法律形式明确中央银行具有监督管理金融体系的职责,2009年以来该比例达到五分之四,并仍在上升。全球60多国通过中央银行法的修订赋予中央银行金融监管职能。G20和BIS等国际组织和主要经济体都强调要构建以中央银行为核心的货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管为基础新型金融管理体制。美国、欧盟、英国、德国等都先后设立了以中央银行为核心的系统性金融风险管理委员会,专门负责宏观审慎管理,并加强宏观审慎管理与货币政策的协调配合。

  二是世界各国金融审慎微观监管职能有向中央银行集中的趋势。

  第一,危机国家和主要经济体扩大中央银行监管范围,或者将全部监管权力并入中央银行。美国于2010年6月出台《多德-弗兰克法案》,将金融稳定监督委员会认定的系统重要性金融机构和系统重要性非金融机构均纳入美联储的监管范围。美国保险集团(AIG)、保德信金融公司(Prudential Financial)和通用电气金融服务公司(GE Capital)由金融稳定监督委员会指认为系统重要性非银行类金融机构而纳入美联储的监管范围,首次打破了保险公司在联邦层面没有监管者的局面。美联储监管范围扩大到整个银行业,并直接监管所有系统重要性银行、证券、保险和金融控股公司,以及场外衍生品市场、对冲基金和私募基金。欧盟于2014年11月4日启动银行业单一监管机制,欧洲中央银行直接监管占欧元区银行业总资产85%、总资产占所在国GDP20%以上或总资产超过300亿欧元的130家系统重要性银行,并有权对其他银行实施直接监管。英国于2010年6月通过《2010年金融服务法》,撤销金融服务局,重新赋予了英格兰银行对存款机构、保险机构及重要的投资公司等系统重要性金融机构进行审慎监管等的职责,英国作为上世纪80年代分业监管改革策源地的角色已不复存在。俄罗斯自2013年7月起撤销金融市场局,在俄罗斯联邦中央银行内设金融监管委员会,统一监管银行、证券、保险等全部金融体系。

  第二,部分实行货币政策与混业监管并立的国家(相当于“一行一会”模式)逐步把金融监管权并入中央银行。巴西金融监管是以中央银行为主导的混业监管机制,所有金融机构中只有证券交易所、保险和养老金机构等少数机构不受中央银行监管,巴西中央银行既是货币政策制定者,又是金融监管者。德国中央银行与金融监管局共同监管银行业,危机后,中央银行被赋予对德国金融市场的宏观审慎监管职责,金融监管局行使微观审慎监管职权。南非储备银行作为中央银行与金融服务理事会共同行使金融监管职责,南非储备银行负责对全部银行业金融机构监管,金融服务理事会负责监管非银行金融机构。

  第三,实行货币政策与分业监管并立的国家(相当于“一行多会”模式)已经出现了走向中央银行统一监管的趋势。法国、爱尔兰等国建立了以央行为核心的金融监管框架。韩国修订《韩国银行法》,通过扩大监管职权及增加宏观审慎工具,进一步强化了中央银行维护金融稳定的职能。印度储备银行作为中央银行不仅负责制定货币政策,而且对整个银行业金融机构实施监管。证券交易委员会、保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管。危机后,印度经济学界建议货币政策和金融监管统一中央银行的呼声越来越高。

  六、我国金融管理体制改革的目标及应该坚持的原则是什么?

  在当前我国金融市场波动加剧、金融风险不断积聚背景下,我们应树立危机意识和改革紧迫感,把握国际金融监管改革趋势及其逻辑,汲取我国处置金融市场波动等风险的经验教训,坚持问题导向,明确我国金融管理体制改革的目标和主要原则,尽快推进金融管理体制机制改革,切实保障金融稳定和金融安全。

  (一)目标

  按照党的十八大和十八届三中、五中全会关于全面深化金融改革的重大部署,改革人民银行、银监会、证监会、保监会和外汇局分业管理体制,构建以宏观审慎管理为核心,货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管“三位一体”,有效防范系统性金融风险的新型金融管理体制,引导银行证券保险和新型金融业态健康发展,全面发挥金融支持实体经济功能,保障国家金融安全,牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

  (二)原则

  一是强化宏观审慎管理,防范系统性金融风险。建立货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管协调统一的体制机制,加强系统重要性金融机构监管,提高货币调控和金融监管有效性,维护经济金融整体稳定。

  二是顺应金融业发展趋势,全面实施综合监管。金融监管理念从机构监管转向功能监管与机构监管并重,统一相同功能金融产品和相同业务属性金融服务的行为规则和监管标准,减少监管套利,避免监管真空,对金融控股公司实行集团整体监管。

  三是建立及时有效的系统性风险识别、控制和处置制度。统一金融基础设施监管和金融综合统计体系,建立有效的金融风险识别和危机预警机制。建立多种类型金融机构和各金融市场监管职能联动配合的危机中段监测和控制机制。整合分散在各部门的风险处置职能与工具,建立及时有效的危机应对和处置制度。

  四是建立权责对称的微观审慎监管与危机救助机制。使机构监管职能与最后贷款人(金融稳定)职能协调一致,日常监管和危机救助在统一“成本-收益”核算下尽可能一体化,从而建立监管与救助统一、长期目标与短期利益协调的金融管理体制。

  七、如何构建适应现代金融市场发展的金融监管体制?

  为增强宏观调控能力,维护金融稳定,改善基础设施建设,坚守不发生系统性金融风险底线,切实保障国家的经济安全和金融安全,我们必须摒弃谁的孩子谁抱走的传统地盘意识,必须实现金融监管与金融救助的统一。由此,必须建立新型中央银行金融监管架构。

  第一,统一货币政策与系统重要性金融机构监管。2012年的“钱荒”、2013年以来融资结构调整举步维艰、2014年融资平台再融资压力等经济金融重大波动表明,我国货币宏观调控的主要矛盾已经从中央银行独立性问题演变为货币政策传导效率问题;从主要防止通货膨胀问题演变为主要防止不断融资所形成的新增产能问题;从主要防止单个或单类金融机构不良资产过高问题演变为识别并确保系统重要性金融机构稳定性和金融市场风险传染问题;从主要防止各级政府干预信贷计划演变为主要防止各级融资平台无度再融资对中小微型企业的挤出问题。新一轮金融监管体制的基本逻辑是赋予中央银行对系统重要性金融机构审慎监管工具,疏通宏观货币调控传导渠道,平衡金融稳定与金融创新发展诉求,提高宏观审慎管理的有效性。

  第二,统一金融宏观审慎管理和微观审慎监管。过去18年我们所学习借鉴的监管体系经发达经济体的实践证明依然存在严重缺陷,特别是面临资产价格泡沫化(特别是美国的房地产泡沫)、国债(特别是欧元区主权债)作为高等级金融资产依然存在的市场风险,雷曼、美林等全球性大型金融机构的微观审慎经营依然无法应对宏观系统性冲击等一系列问题时,我们需要对照我国自身是否已经或即将面临类似问题,但应对手段却严重不足。同时,金融创新是不可逆转的基本发展趋势,确保监管体制与措施的更新与市场、机构的同步性是兴利除弊的必要手段。

  第三,统一金融基础设施和统计系统。宏观审慎框架基于信息判断,以信息为基础的金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑,也是跨机构、跨市场、跨地域、跨国界开展金融活动的主要渠道。通过明确中央银行是金融基础设施公共服务的提供者,金融基础设施市场参与主体的监管者,金融基础设施运行规则的制定者,对于畅通货币政策传导机制、加速社会资金周转、优化社会资源配置、把握社会资金流向,维护金融稳定并促进经济增长具有重要意义。

  八、从地方金融风险防范角度看,应如何理顺中央与地方金融监管职责划分?

  一要实行发展职能与监管职能分开。省级及以下政府主要负责本省银行、证券、保险等金融机构发展,监管权应集中在中央监管部门。地市级及以下政府负责小贷公司、融资担保等准金融机构发展,监管权应集中在省级政府金融办(局)。如此类推。

  二要密切关注区域性金融风险演化为系统性危机的路径。从目前互联网金融风险个案、部分地区城市商业银行不良率明显上升的情况看,已经具有跨区域风险传染的苗头,为防患未然,应有风险管控预案,特别是既要防止国家兜底和刚性兑付,又要安排必要的救助介入机制。

  三要整合所在地中央金融监管机制,形成合力。针对金融业综合经营趋势、监管盲区较多、非法集资和金融犯罪行为猖獗的现状,理想的方案是:恢复人民银行省级分行;充分发挥人民银行在地级市、县分支机构的专业性管理队伍作用;择机归并中央监管机构,在人民银行省级分行内设金融机构监管局、金融市场监管局、金融犯罪处罚局。

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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