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社会主义农村的土地涨价应该归谁?——对土地制度改革一些观点的商榷(之一)

2016年05月14日 14:24 来源于 财新网
认为集体和农民不应该分享土地增值收益的观点,是经不起推敲,站不住脚的

  黄小虎 | 文

  中国土地学会副理事长

  对于十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神,社会有关方面存在着不同的理解和解读,甚至存在完全相佐的意见。在学术研究领域,以及在党和政府内部,人们不管持什么样的意见,都应该受到支持和鼓励。对少数人的意见和反对的意见,更应该特别加以保护。广开言路,可以砥砺相长;禁锢封锁,反而不利于统一认识,最终也是封锁不住。在解放思想的时代潮流中,人们的认识与事物的发展一样日新月异,智者千虑必有一失,愚者百思或有一得。出于以上认知,笔者谈谈对有关土地制度改革一些看法的个人商榷意见,是否符合实际,是否准确,有待读者批评、判断。本篇谈的是关于集体建设用地入市的利益平衡问题。

  有人认为,允许集体建设用地进入市场,经济发达地方的农村、农民获得较高的土地增值收益,而土地增值并非源于农民的投入,是由于土地用途改变,由于政府投资引起的。发达地区的农民获得土地增值收益,对于中西部地区广大农民来说,有失公平,应该实行“涨价归公”。我认为,这种看法确有一定道理,但并不全面。

  计划经济时代,城市建设主要是由政府投资。但政府的资金来自全国人民的艰苦努力、辛勤积累,其中也包含广大农民的贡献。那时,通过工农业产品交换的价格剪刀差,我国农村、农民承受了比城市居民更大的牺牲,为国家工业化提供大量宝贵积累。因此,不能简单地说城市的发展与农民没有关系。改革开放以后,亿万农民在自己的土地上办乡镇企业,带动了产业和人口的集聚,形成了大量小城镇,促进了许多大中城市的发育成长,恐怕就更不能说城市的发展与农民没有关系了。

  至于规划用途改变导致地价上涨的说法,也不十分准确。现实中,规划一发布,地价确实往往应声上涨,但这是对未来投资和产业集聚的预期。如果长期没有资金投入,或形不成产业集聚,地价最终还要跌回去,全国到处存在的鬼城、空城已经印证了这一点。因此,决定地价走势的关键因素是投资和产业集聚。改革开放以后,城市建设资金的来源日益多元化,产业集聚也不都是政府主导。例如,北京市昌平区北七家镇郑各庄村,地处城市规划范围,村民在党支部带领下,从建筑业起家,历经从一般加工业到高科技产业;从休闲娱乐的一般服务业,到教育、文化、医疗高端服务业的产业升级。有了资金积累以后,聘请知名的专业规划设计机构,重新规划村庄的建设并认真实施。经过长期不懈的努力,一个过去荒凉贫困的农村,已经建设成为现代化的小城镇。多年的投入不仅富裕了本村的农民,也提升了周边地区的区位优势。郑各庄还投资数亿元,用于村外道路修建、扩建,以及水电管网的改造等等,承担了不少本来应该由政府承担的责任。类似郑各庄这样的农村,北京还有很多。那么,这些农村自主发展引致周边的土地涨价,是否也要统统归公(政府)呢?

  当年孙中山提出土地涨价归公口号,主要针对他所处半封建、半殖民地社会中,大土地所有者的寄生性。他们凭借对土地的垄断,既剥夺广大农民群众,又剥夺新兴的民族资产阶级。孙中山的口号,是资产阶级民主主义革命的纲领,当时有广泛的群众基础,深得人心。新中国成立以后,相继完成了民主主义革命的主要任务,建立了社会主义制度,形成了土地全民所有和土地集体所有两种土地公有制。在封建大土地所有者早已不复存在的今天,把涨价归公的口号用于社会主义农村、农民的土地,恐怕并不恰当。第一,广大农民是社会主义的建设者,共和国所有土地的涨价,都有他们直接或间接的贡献。第二,农村集体所有的土地也姓“公”,归公也应该有他们的一份。考虑到长期以来他们为国家的发展,做出了比城里人还大的牺牲,甚至应该多归他们一点才对。

  总之,认为集体和农民不应该分享土地增值收益的观点,是经不起推敲,站不住脚的。

  当然,土地增值收益分配应当兼顾各方利益。特别值得值得重视的一个问题,是发达地区与不发达地区的利益不平衡。但解决这个问题的出路,不是像有些人主张的那样,限制、禁止农村的土地进入市场,而是进一步搞活这个市场并逐步加以规范,在把经济规模越做越大的同时,加大收入再分配的力度。

  当前首先要做的事情,是承认这个已经客观存在的市场,让它由非法变为合法。仅此一点,就可能增加国家的税源。对于法律不认可的经济活动,按道理政府是不能征税的,但我国情况特殊,土地管理认为非法的,工商税务那里却可能登记征税了。因此,放开伊始,增加的纳税单位可能有限。但随着市场活跃,工商税的税源和税额一定会逐步增加。

  此外,允许集体建设用地进入市场,农民就增加了财产性收入,适时、适当收取不动产(财产)税,合情合理。当然,用所得税的形式也可以,但所得税是一次性的,对之后的增值无能为力。财产税年年征,可以集小税额为大税源,成为稳定的地方财政收入,还有利于充分发掘存量土地的利用潜力。其缺点是征税成本高,但充分利用互联网技术,应可以得到克服。

  现在社会上讨论比较多的房地产税,似乎主要着眼于城市住房。我认为这个税种叫不动产税或地产税比较恰当,其征税对象,应该涵盖城乡所有法人与自然人拥有的不动产(房屋、土地等),但对城乡居民自住的普通住宅,应该免征。

  除了增加税收,提高政府对不发达地区的转移支付力度,还应该考虑采用市场的办法,缩小地区之间的差距。美国的土地开发权转移、交易制度,以及国际上正在兴起的碳排放权交易制度等,对于解决开发地区和限制开发地区的利益平衡问题,发挥了重要作用。我们可以借鉴这些经验,探索适合中国特点的土地发展权补偿办法,开展地区与地区之间的发展权交易。例如,建设用地指标增减挂钩及重庆的地票交易等,本质上就是土地开发权的交易,但由于还受土地计划指标管理的束缚,实际操作执行中难免扭曲变形。将来,空间用途管制制度改革到位了,建设用地指标管理就会退出历史,但土地开发权交易会以新的形式继续发展。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:刘潇
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