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农村土地制度改革:中国下一轮高速增长引擎

2015年12月28日 11:56 来源于 财新网
“中等收入国家陷阱”与土地禀赋的高度不平等有密切关系;现有土地制度制约经济发展和结构性转型;应通过其他更有效的社会政策来代替土地的保障功能
王永钦
复旦大学经济学院教授,博士生导师,复旦大学经济学博士,耶鲁大学博士后。在国际期刊和国内经济学权威期刊发表和核心期刊等发表30多篇;出版中英文著作8部。研究方向为金融经济学与经济发展。关于中国发展的制度基础研究在国内外学术界取得了较大的社会反响,引发了很多后续的研究;最近的研究关注中国的影子银行体系和金融改革,关于中国金融体系的研究获得2014年《金融研究》年度最佳论文奖。

  【财新网】(专栏作家 王永钦)土地制度对于经济发展、结构转型和收入分配具有重要的意义。中国的经济改革和经济起飞都始于农村土地制度的改革:废除农村公社和建立联产承包责任制。联产承包责任制的确立,赋予了农民对土地的使用权和剩余收入索取权,极大地调动了农民的积极性,促进了农业经济的发展,并且为工业化提供了充足的原料、市场和劳动力。这次土地制度改革的重要性是如何强调都不过分的。

  联产承包责任制这种以家庭为基础的土地制度,虽然促进了农业经济的发展,但是也遗留了一些问题。完整的产权应该是一系列权能的组合:使用权、收益权、转让权(包括抵押权)。现有的农村土地产权却是不完整的,尤其是没有转让权和抵押权,而且即使土地的使用权,也经常由村集体进行定期和不定期的调整,而不是由农民自行进行安排和长期规划。

  现有的农村土地制度首先影响到生产效率。这表现在如下几个方面:

  一、土地使用权的不定期调整影响到对农民在土地上长期投资的激励,影响了其收入的增长和土地质量的改进。美国发展经济学家罗思高(Scott Rozelle)等对中国农村土地的研究发现,地权的不确定对农民在土地上的长期投资有显著影响,地权越不稳定,农民越没有积极性进行有利于土地的长期投资。

  二、土地产权的不能转让和抵押降低了土地及附着在土地上的资产(如房屋)的价值,降低了农民的财产性收入,尤其是使得农民没能分享到城市化带来的收益。

  三、由于产权的界定不清,使得城市的资本不想去农村投资于土地及土地上的衍生资产,导致农村土地没有得到充分的利用,导致了农村的凋敝。

  四、由于土地不能用作抵押,加剧了其信贷约束,严重制约了农民的创业行为。

  秘鲁经济学家德·索托在《资本的秘密》一书中指出,很多发展中国家之所以长期陷入发展的陷阱,不是因为这些国家没有资产,而是因为这些国家的资产由于法律上产权界定不清而不能用作抵押品,不能成为经济体系中的真正“资本”,而只是“死的资本”。从这个意义上来说,中国广大农村地区的土地和其他不动产也是一种沉睡的“死资本”,没有真正进入现代经济体系。对于中国这样的发展中国家来说,信贷约束是经济发展的紧约束,如果能够将土地变成真正的资本,对经济发展的巨大推动力将是惊人的。

  目前我国农村的土地制度安排,不仅限制了农村的发展潜力,而且加剧了城乡收入差距:城市居民虽然不拥有土地的所有权,但拥有土地之上住房的所有权,由于土地的价值可以通过房地产市场“资本化”到房子的价格中,因此,城市居民实质上拥有了土地的所有权。而农村居民却没有拥有土地所有权,这加剧了城乡之间原本就存在的收入差距。由于城乡土地市场和产权的不对称性,导致城市房价过高,而农村房价过低,进一步限制了城市化的进程。农村发展的滞后对中国的城市发展和现代化转型将起到制约作用,中国要成功跨越中等收入陷阱,就必须成功消除城乡二元结构。

  不妨从二战后的世界发展史上找一些参照。实际上,在二战后迄今半个多世纪的时间里,在世界范围内真正成功跨越了中等收入陷阱,从农业经济转变为工业经济的只有韩国和我国的台湾地区。它们为人称道的一点是,在经济起飞前,先对要素市场尤其是土地市场进行了平等主义的改革,赋予农民完整的土地产权。要素市场改革造就的起点公平,对实现共享式增长和平稳巩固的民主化是很关键的。

  将眼光再放得更广一些,不难发现,北美洲和南美洲经济发展路径的分野也是由于要素禀赋的分布不同造成的。北美洲的要素(特别是土地)的初始分布在人与人之间比较平等,这使得人们更有积极性来投资于人力资本;南美洲则刚好相反,土地等要素的初始分布高度不平等,这使得没有土地要素的人们在社会中的谈判力比较低,从经济增长的成果中得到的份额就比较低,人们也就没有积极性投资于人力资本。长期以来,南北美洲经济发展的差异就越来越大了。关于北美和南美经济发展轨道的分野,经济学家和经济史研究者在这一点上已经达成共识。东南亚的一些国家如菲律宾,之所以陷入“中等收入国家陷阱”,也与土地禀赋的高度不平等有密切关系。

  十八届三中全会通过的决定在土地制度方面提出,“稳定农村土地承包关系并保持长期不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,并且提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”,这些表述都强化了土地资产的转让权和抵押权,无疑代表了正确的方向。

  土地制度的二次改革,如果正确地设计和实施,不仅可以改变中国经济目前增长乏力的状况,而且很有可能是中国成功跨越中等收入陷阱的关键环节。实际上,联产承包责任制实行后基本上确认了农民的土地使用权和收益权,但是农民对土地的转让权却一直没有得到法律的确认和保护。农村土地改革进程之所以长期缓慢,固然有意识形态方面的原因,但更重要的是,政策界和学术界对土地的自由转让权有一种担心,即很多农民会卖掉土地后进城,进而会造成一些社会问题,如造成城市的贫民窟等。很多政府官员和学者认为,现有的农村土地制度安排是一种强制性的社会保险:一旦农民在城市中失业,即可回到农村去,不能交易的集体土地可以作为他的一种保险。在中国这是一种很流行的观点。

  应该说,在中国经济转型初期,技术水平较低,城市的容纳力有限,作为一种权宜之计,这种土地制度的安排有一定合理性。然而从长期来看,土地产权界定不清,使得其作为资本的作用无法发挥,现有的土地制度会制约经济发展和结构性转型。这时,我们需要改善产权制度。最近的经济学研究证明了随着土地产权制度的改善,有效抵押价值会增加,的确有助于农业生产率的提高。

  与此同时,应该通过其他更有效的社会政策(如医疗保险和社会保障)来代替土地的保障功能,这样就可逐步剥离附着在土地上的社会保险功能。在条件成熟的时候,应该放开土地的自由转让权和抵押权,让土地的所有权能都能充分发挥作用。新的土地制度安排会通过缓解金融约束、激发创业行为而极大促进中国经济的发展和城乡的一体化,并维持中国经济未来二十年的可持续健康发展,中国完全也可以像韩国和我国台湾地区一样实现“共享式”的增长。

  作者为复旦大学经济学院教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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