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农民宅基地能入市吗?——对土地制度改革一些观点的商榷(之二)

2016年05月15日 13:58 来源于 财新网
经济发达地区的宅基地市场十分活跃,只有承认它才能引导、规范它健康发展

  文 | 黄小虎

  中国土地学会副理事长

  对于十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神,社会有关方面存在着不同的理解和解读,甚至存在完全相佐的意见。在学术研究领域,以及在党和政府内部,人们不管持什么样的意见,都应该受到支持和鼓励。对少数人的意见和反对的意见,更应该特别加以保护。广开言路,可以砥砺相长;禁锢封锁,反而不利于统一认识,最终也是封锁不住。在解放思想的时代潮流中,人们的认识与事物的发展一样日新月异,智者千虑必有一失,愚者百思或有一得。出于以上认知,笔者谈谈对有关土地制度改革一些看法的个人商榷意见,是否符合实际,是否准确,有待读者批评、判断。本篇谈的是关于农民的宅基地能不能进入市场问题。

  这是当前社会关注度高,分歧也比较大的问题。商品的买卖以及商品使用权的买卖(例如耐用消费品的租赁就是一定期限使用权的买卖),都属于市场交易活动。我国农村土地属于集体所有,宅基地入市交易的,只是有关土地的使用权而不是所有权。就是说,交易活动要接受所有权的制约,未经所有者同意的私相授受,不受法律保护。此外,还要接受政府管理如产权登记、用途管制、缴纳税费等的制约。例如,即使是合法交易,如遇政府征收,土地补偿的对象应该主要是集体组织,而买方能够获得的,只是对建筑投资及剩余年期土地使用权的补偿。因此,主张允许宅基地入市,并不是主张可以无法无天的自由交易。有人认为,放任城里人去农村买房,会瓦解农村集体经济。我的看法是,即使真的发生了这样的事情,主要责任也不在交易活动的当事方,而在农村基层治理和政府管理不到位甚至缺位。下大力气解决这些不到位和缺位问题,才是今后应该努力的方向。现在,经济发达地区的宅基地市场十分活跃,只有承认它才能引导、规范它健康发展。不承认,它也要存在,由于没有规范,只能是混乱无序,这其实是政府不作为的必然后果。

  有人担心,放开宅基地市场,会使农民失去最后的保障,成为无家可归的流民,影响社会稳定。我认为,个案可能发生(但不难解决),成为普遍社会现象的可能性则基本不存在。有供应也有需求,才可能形成市场。我国广大中西部的纯农业地区,经济相对落后,有的地方甚至十分落后,那里非农就业的机会很少,到发达地区打工,最终能落户城市的人也很少。对于农民来说,房子(和承包地)是最后的退路,即使暂时闲置不住,也绝不轻易放弃。由于地处偏远,经济落后,基础设施差,城里人也没有去那里居住的愿望。因此,即使放开宅基地入市,也不可能形成气候,更不会出现大批人流离失所的社会问题。

  在沿海经济发达地区,以及各类大中城市的城乡结合部,随着经济的发展,宅基地市场越来越活跃,也并没有产生流离失所之类的社会问题。中国土地勘测规划院和北京市农村经济研究中心,于2004、2005年专题调研了北京农村的宅基地问题。调研了解,1999年至2003年,北京户籍农业人口减少了21%。与此相应,近郊农村约30%、远郊15~20%的农宅,原户主通过经商、务工、上学、参军等各种各样的渠道,已经脱离农村到城市落脚,不再居住。这些宅基地,基本上都进入市场流转了。加上部分自家居住部分出租的,流转的数量相当可观。流转的方式主要是使用权租赁,大部分是短期租赁,也有20年、30年甚至50年长租的,由于是一次性付款,当事人称之为买地或卖地,但本质上还是租赁。调查表明,完全放弃宅基地使用权的卖方大都是在改革开放以后,有了稳定的非农就业和可观的收入水平,并且已经居住在城市里的人。他们虽然放弃了宅基地使用权,但并未无家可归。此外,北京郊区还有不少农户出于各种原因仍然居住在农村,房子一部分自住,一部分出租,或多或少有些财产性收入,也不可能产生流离失所、无家可归的问题。总之,改革开放的实践和历史发展的逻辑,并不支持有些人的担心。

  宅基地的买方(即承租方)大体是4种类型,第一种是各类外来务工、创业、打拼的人员。北京的房价之高,不要说蓝领,就是许多白领也难以承受。近千万的外来人员,大部分租住在农民的宅基地里,每天往返奔波,为首都的发展做贡献。第二种是普通退休职工。收入不高,难以应对市里边的日常开销,也无力解决子女的结婚用房。到郊区农村租个房,养点鸡鸭种点菜,生活成本下来了,城里子女结婚好歹也有个房了,还可以呼吸新鲜空气、喝新鲜水,颐养天年。第三种是艺术家。大部分画家、雕塑家们不可能在北京城里拥有工作室,到农村去买或租个院,一番改造、改建,有个宽敞明亮优雅大气的工作间,可以安心创作。艺术家们聚集在一起,方便切磋,互相激励。北京周边若干“画家村”就是这样形成的,已在世界上颇有名气,也给农村居民带来现代文明之风。第四种是少数富豪大款圈大院、建豪宅。由于开发商们已经建了各式各样的高档住宅,富人们有充分的选择余地,因而自己圈地建房的在北京并不很多。

  有人认为,城里人到农村去买房是“逆城市化”。这个说法有违常识。城市化的理论含义是指,越来越多的农民脱离农业、农村,到城市里居住,从事二、三产业。城乡结合部的宅基地市场,解决了大量外来人口的居住问题,使他们能够安心在城市里打工、经商,从事各种事业,这恰恰是促进了城市化。关闭这个市场,就等于剥夺外来人员的居住权利和工作权利,把他们赶出城市。这样做,才是真正的逆城市化。至于退休老人到农村居住,艺术家到农村买房建工作室,更是城市化发展的题中应有之意,与逆城市化也是风马牛不相及。

  党中央提出,今后一个时期内要着重抓好供给侧的结构性改革。宅基地入市,既是农村土地制度的改革,也是城市住房供给侧的结构性改革,可以开辟一条新的渠道,大大增加对城市居民的住房供应(以租赁为主),扭转多年单纯依赖开发商的被动局面,减轻政府包揽过多的压力。既有利于农村、农民,又有利于城市,何乐而不为!唯一可能的问题,是一些基层政府的管理水平较低,放开宅基地市场以后,可能产生某种程度的暂时的混乱。但只要坚持改革的方向不动摇,问题终会得到解决。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:刘潇
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