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姬亚平:治安管理处罚法修订的可能争议点

2017年01月23日 10:20 来源于 财新网
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立法层次的争议点很可能集中在如何剔除部门利益、如何遏制公安机关滥用职权以及如何有效保护当事人权益
资料图:西北政法大学行政法学教授姬亚平

  【财新网】/意见领袖(记者 周东旭)背景:近日,公安部网站发布《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》(下称修订意见稿),时隔11年,治安管理处罚法大修正式开启。2005年8月,原有《治安管理处罚条例》升格为《治安管理处罚法》,并于2006年3月开始实施。2012年,这部法律进行微调以对接当时刑事法律的修改。

  征求意见截止日期为2月15日。按照立法程序,征求意见稿修改完善后将交由国务院审议,再提请国家立法机关审议。公安部称,此次修法是为应对社会治安管理新情况、新问题,维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。

  财新记者梳理,与现行法相比,修订意见稿普遍加大了治安违法罚款力度,从重处罚利用网络实施治安违法行为,非法买卖个人信息、考试作弊等纳入治安处罚范围,冒领他人寄递物品最高拘10天,违规低空飞行无人机可拘15天,等等(详见“解读”http://china.caixin.com/2017-01-19/101046789.html)。

  那么,治安管理处罚法在未来修订过程中,还可能面临哪些可能的争议点?又有哪些亟待解决的现实问题?

  【意见领袖观点】

  西北政法大学行政法学教授姬亚平表示,目前的修订意见稿主要是由公安部门主导,自然会带有比较浓厚的部门立法痕迹,是否掺杂了部门利益而导致权利保护不够充分等等疑问必然存在。

  “公众对公安机关中的少数人滥用职权多年来一直诟病颇多,而此次修订在加大对公安机关的监督方面,尤其是第五章‘执法监督’并没有更多新内容,基本还是沿用原条文。”姬亚平说,既要发挥执法机关职能又要加强保护当事人权益,既要提高执法权威性又要对执法进行更为有效的监督,这就需要一些控制部门利益的条款。

  《治安管理处罚法》需要通过全国人大常委会审议,姬亚平表示,如何完善法律修改,有待征求意见阶段的各方积极参与,以及立法机关的进一步审议,而立法层次的争议点很可能“集中在如何剔除部门利益、如何遏制公安机关滥用职权以及如何有效保护当事人权益。”

  姬亚平归纳了此次修改较大的一些条款。首先,过去十多年社会生活中的新型违法行为不断产生,尤其是与网络发展相关的,比如,新增泄露个人信息行为等就属于此种情形。第二,提高了处罚幅度,比如,现行《治安管理处罚法》罚款主要是分200元以下、200元到500元、500元到1000元三个档次,调整为500元以下、1000元以下、1000元以上2000元以下或1000元以上3000元以下等幅度。第三,把单位违法行为纳入处罚范围,过去治安处罚主要针对个人行为,对单位涉及较少。第四,对参与治安维护的公安人员的保护力度明显增加。第五,原来规定对已满十四不满十六周岁的不执行行政拘留处罚,现在取消了这一规定。

  此次修法虽然直面一些社会发展现实,但是,对于多年来关于《治安管理处罚法》实施中遇到的一些瓶颈问题,并没有给与全方位的有效回应。比如,治安管理处罚原则修订稿仍沿用“必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”的表述,姬亚平认为“这只是说了半句,还应该加上以法律为准绳。”

  与之相关,近年来也有学者建议,与刑法的罪刑法定原则一致,也应该在治安管理处罚领域确定行为与处罚的法定原则,即哪些属于违法行为以及怎么实施处罚,都应该由法律规定。这主要针对的是治安管理处罚的自由裁量过大。

  姬亚平列举了一个实例,一个人吃火锅,老板在火锅中加了罂粟壳,所以吃火锅的人尿检呈阳性,公安机关将当事人拘留认为其存在吸毒行为,主观上没有任何故意,但客观上确实造成体内含有罂粟成分,到底该不该罚,类似案件怎么判定?在姬亚平看来,这就需要《治安管理处罚法》明确违法构成要件,目前尚未完全解决这一问题。

  根据一些调研文章,实践中,尽管地方也有与《治安管理处罚法》配套的裁量规章,但治安处罚幅度等依然无法统一,受到各种因素影响。比如,在多种处罚方式中,畸轻畸重现象依然突出,同一行为,有的给与严厉处罚,有的则调解了事。在处罚力度方面,空间甚大,案外因素甚至可能发挥决定作用。

  姬亚平认为,规范裁量的一个重要方面就是执法证据,比如,治安处罚的证据都应该包括什么内容,要达到怎么样的证明标准,应该怎样形成一个完整的证据链条,现行法这方面的要求并不充分。

  当然,规范自由裁量并不意味着全部体现在《治安管理处罚法》具体细化条文。姬亚平认为,各地情况不同,国家出台基本法律后,应该交由各地出台细则以控制自由裁量权。

  再比如,在当事人的救济程序方面,修订意见稿也仍有可以完善的空间。比如,自《行政处罚法》将行政拘留排除在听证范围之外后,一直有学者呼吁,希望能够在行政拘留环节增加听证程序,以加强对当事人的权益保障。此次修订意见稿并未提及。

  姬亚平还提醒,应该注意公安执法过程中的违法乱纪行为,目前处理力度并不够,比如,部分地区依然存在的罚款提成或返还问题。“虽然《行政处罚法》早就确立了收支两条线,不过并未令行禁止,这很容易导致公安机关滥用罚款权。”

  “不过,很多问题不是修改《治安管理处罚法》就能解决,甚至并不是法律本身的问题,很多是有法不依、执法不严,基层执法质量不过关,有法也会大打折。”姬亚平说。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:丁璐璐
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