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【《土地管理法》修法建议】四:赋予农民宅基地完整的用益物权

2017年06月16日 08:56 来源于 财新网
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限制农村居民向城镇居民出租或出售宅基地和住房,一方面堵塞了农民获得财产收入的渠道,另一方面限制了城镇居民迁徙的自由,最终导致大量土地资源闲置和浪费

  文 | 蔡继明

  为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和《中共中央国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》),以及中共中央国务院《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》)精神,全国人大常委会于2015年授权国务院在33个县(市、区)进行农村土地、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点,即所谓“三块地”改革试点。国土资源部新近公布的《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)——以下简称“征求意见稿”中,很多内容正是在总结试点“三块地”改革试点经验的基础上形成的。那么,“三块地”改革成功的关键是什么?改革试点是否提供了可复制推广的成功经验?2004年修正的《土地管理法》(以下简称“现行法”)以及“征求意见稿”,距离中央全面深化改革的要求还有哪些差距?在依次回答了这些问题之后,本文将对“现行法”中有关农村宅基地制度的改革提出相应的建议。

  一、 “三块地”改革的关键是农村宅基地制度改革

  笔者在此前“《土地管理法》修改意见之二”中曾指出,“‘三块地’改革中征地制度改革是核心”。而征地制度改革能否取得预期成效,关键是农村宅基地制度改革。

  因为如前所述,在严格按照《宪法》公益性征地原则缩小征地范围的同时,必须允许农村集体土地通过城乡建设用地市场进入城市,以满足城市对非公益性建设用地的需求。而农村现有19.12万平方公里集体建设用地中,70%以上是宅基地,如果我们突破对农村宅基地流转的限制,即便仅允许其中三分之一闲置的部分,通过城乡建设用地增减挂钩(笔者注:所谓城乡建设用地“增减挂钩”,是指将距离城市相对较远的农村闲置的宅基地复垦为耕地后腾出的建设用地指标,与城市周边的农村耕地转变为城市建设用地的指标挂钩。关于增减挂钩的实现方式,笔者在后面的修法建议中还要具体讨论)等方式进入城市建设用地市场,就可使城市建设用地增加48.70%,由原来的9.16万平方公里增加到13.62万平方公里。城乡之间土地资源的这一重新配置,不仅能够从根本上改变城市住宅用地供给不足从而导致房价居高不下的局面,而且开辟了一条增加农民财产收入的渠道,有助于加快农民工市民化,缩小城乡居民之间收入差距。

  正因为农村宅基地制度在“三块地”改革中具有举足轻重的地位,《决定》才要求改革完善农村宅基地制度,赋予农民更多财产权利,保障农户宅基地用益物权,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。

  《意见》则强调,要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。

  《方案》则提出宅基地制度改革的基本思路:在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权做出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径,切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

  从以上《决定》、《意见》和《方案》的相关论述中不难看出,农村宅基地制度改革的重点是赋予农民更多财产权利,保障农户宅基地用益物权,建立宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,开辟农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

  二、 “征求意见稿”未触及农村宅基地制度改革实质

  然而,“三块地”改革试点中的农村宅基地制度改革远未达到上述《决定》《意见》和《方案》所预定的目标。我们从国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)的说明(以下简称“说明”)和实际调查中了解到,15个承担农村宅基地制度改革的试点县区,大都把工作重点放到了清理农民多占闲置的宅基地、下放宅基地审批权等方面,即使对宅基地自愿有偿退出机制做了一些探索,也都局限于集体经济组织内部,与《决定》《意见》和《方案》所期望达到的推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道的目标还相去甚远。

  实际上,目前农村宅基地制度存在的主要问题是,农民宅基地使用权并不具有完整的用益物权属性,其突出表现就是农民的宅基地使用权既不能担保抵押,也不能在本集体经济组织外部出租或转让。众所周知,农村居民基本上都实现了一户一宅,很多农户实际上拥有两套以上住宅,而伴随在大量农民进城务工乃至落户,许多原居民户的宅基地已经闲置或废弃不用,将农民宅基地使用权的流转仅限于集体经济组织内部,或者根本找不到租户和转入户,或者只能得到微薄的租金和补偿。愿意以更高价格购买农村闲置住宅或租用闲置宅基地建房的最大群体是城镇居民,限制农村居民向城镇居民出租或出售宅基地和住房,一方面堵塞了农民获得财产收入的渠道,另一方面限制了城镇居民迁徙的自由,最终导致大量土地资源的闲置和浪费。

  我国对农民宅基地流转的限制始于1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》。该草案规定:农民的房屋归农民私有,可自由买卖和出租,但宅基地归生产队所有,一律不准出租和买卖。从那时起,这种完全违背“地随房走”常识的规定,就一直延续到现在国务院有关限制农村住宅和宅基地向城镇居民出租出售的各种法规中。“现行法”虽然没有直接限制农民的住房和宅基地向城镇居民出租出让的规定,但第四十三条 “任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”和第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,实际上堵塞了农民的住宅和宅基地在城乡之间流转的合法渠道。

  但不合乎情理和违背经济规律的法律法规往往是无效的。在现实生活中,农民的住宅和宅基地不仅在村内、而且在村外乃至城乡之间的出租转让时时在发生,我们在调研中所接触的众多农民更看重的是住房作为其私有财产所具有的处置、出租、转让和索取收益的权利,并把宅基地随着房屋出租出让给非集体经济组织成员,看作是自然而然天经地义的事情。

  “征求意见稿”并没有适应我国新型工业化、城市化和农业现代化的需要,也没有反映广大城乡居民对住房和宅基地在城乡之间合理有效公平配置的诉求,仅仅把“现行法”第六十二条改为第六十四条后增加了第六款:“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购,主要用于满足本集体内部的宅基地再分配,或者根据国家有关规定整理利用。”

  如果农民闲置的宅基地只能由本集体经济组织回购,何以鼓励进城居住的村民自愿有偿退出宅基地?如果腾退出的宅基地只能在本集体内部再分配,岂不堵塞了农民增加更多财产性收入的渠道?可见,“征求意见稿”实际上在避重就轻,对如何赋予农民更多财产权利,如何保障农户宅基地用益物权,如何建立宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,以及如何开辟农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径,这些关系亿万农民重大切身利益的问题,“征求意见稿”均未涉及。

  三、 对“现行法”及“征求意见稿”的修改建议

  建议对“现行法”第六十二条暨“征求意见稿”第六十四条做如下修改:

  第一款:农村集体土地所有制保障所有制成员户有所居。

  第二款:农村集体土地所有制初始成员的每户村民可以无偿获得1处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村宅基地涉及占用农用地的,由县级人民政府批准。人均土地少、不能保障一户一宅的地区,县级人民政府应当采取措施,保障农村村民实现户有所居的权利。

  第三款:在符合国土空间总体规划和土地利用分区规划前提下,集体建设用地中对于村民超过1处的宅基地,实行有偿使用,有偿使用费通过拍卖来确定,拍卖收入用于村庄公共设施建设和公共服务。

  第四款:村民已获得的宅基地使用权具有完整的用益物权属性,可以继承和有偿退还给集体,也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押、担保。

  对上述修法建议的理由,除了前面已经预先做出的分析,还需要做如下进一步说明。

  首先,土地是村庄集体拥有的最重要最丰富的资源,也是满足居住这一生存需要的基本条件,从这个意义上说,村庄集体土地所有制相对于土地国有制来说,更能保证其成员户有所居。在中国城镇许多居民户利用政府征自农民的土地已经拥有多套住宅的情况下继续要求农村居民只能一户一宅显然是不公平、不合理的。因此,本文建议村庄集体土地所有制在保证原居民户至少无偿获得1处宅基地的前提下,允许高收入农户和对居住条件更加偏爱的家庭通过有偿使用方式获取1处以上的宅基地。

  其次,既然村庄的土地属于集体所有,除非涉及占用耕地,集体所有制成员在已经得到政府管理部门确认的建设用地范围内申请宅基地,只需得到乡镇以上政府的确权颁证而无须得到其批准。

  再次,既然农村集体土地所有权是《宪法》第十条确认的,根据《物权法》第四十条,所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权,农村集体土地所有者在其宅基地上设立用益物权和担保权是符合《物权法》规定的,而根据《物权法》第一百一十七条,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。所以,本建议赋予农民宅基地使用权完整的用益物权属性是有充分的法律依据的。

  又次,既然《宪法》没有限制公民迁徙和选择居住区的自由,根据法无禁止即可为的原则,农村居民可以到城市买房租房,城镇居民也应该允许到农村买房或租用农民的宅基地建房;既然《物权法》没有限制宅基地用益物权的实现范围,国务院的法规也不应该限制农民的宅基地使用权在本集体经济组织之外流转。

  最后,至于《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条均规定土地所有权以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,这既不符合《决定》和《建议》乃至《方案》有关农村宅基地制度改革的精神,也与《物权法》本身界定的用益物权的属性不一致,应该在《土地管理法》修改后尽快做相应修改,以保持各项涉地法律之间的一致性。

  作者为清华大学政治经济学研究中心主任

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:刘潇
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