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【《土地管理法》修法建议】三:农村土地入市范围应做动态调整

2017年06月15日 10:26 来源于 财新网
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可入市的农村土地应不限于存量集体经营性建设用地,只要符合国土空间总体规划和土地利用分区规划的农村集体土地,包括农用地,都应与国有土地同等入市,包括用于房地产开发

  蔡继明 | 文

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。” 国土资源部新近公布的《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)——以下简称“征求意见稿”,将2004年修正的《土地管理法》(以下简称“现行法”)中“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的第六十三条修改为:“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同;按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押”,这无疑是一个重大进步。

  那么,何为农村集体经营性建设用地?农村集体经营性建设用地能否动态调整?何为农村土地入市的必要条件?本文拟在依次回答了这些问题之后,对“征求意见稿”提出修改建议。

  一、 何为农村集体经营性建设用地?

  农村的集体建设用地分为三类:宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。所谓农村集体经营性建设用地仅仅指的是上述第三类土地,即乡镇企业用地,这样解读似乎官方和坊间都会不存在疑义。

  但仔细追究上述定义中作为建设用地限定词的“经营性”的来源,则颇费周折。我查阅了诸多官方文件,均找不到“农村集体经营性建设用地”的原始定义和出处。住房和城乡建设部将村庄建设用地(V)分为五中类,其中包括村民住宅用地(V1)、村庄公共服务用地(V2)、村庄产业用地(V3)、村庄基础设施用地(V4)和村庄其他建设用地(V9),但并没有明确哪一类土地是经营性的。

  同样地,从“现行法”第五十九条规定中,可以概括出农村集体建设用地大致分为乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等五类建设用地,但也未见其中有经营性与非经营性之分。

  其实,土地作为自然资源(尤其是未开垦的处女地),无所谓经营性与非经营性,关键是看附着其上的建筑物以及人类借以从事的活动是什么。以村民住宅用地为例,住建部在《村庄规划用地分类指南》中界定的“村民住宅用地”(V1)就包括住宅用地、混合式住宅用地两个亚类, 前者“住宅用地”(V11)是指只用于居住的村民住宅用地;后者“混合式住宅用地”(V12)则是指兼具小卖部、小超市、农家乐等功能的村民住宅用地。你能严格区分哪块地是经营性的,哪块地是非经营性的吗?显然,兼具小卖部、小超市、农家乐等功能的村民住宅用地(V12)具有经营性,而只用于居住的“住宅用地”(V11)似乎是非经营性的,但如果该住宅的一部分房间用于出租,不就兼具经营性了吗?

  可见,所谓农村集体经营性建设用地,只是官方对村庄已有建设用地分类中乡镇企业用地的一个狭义的别称,若从广义的经营性来理解,只要能通过使用、出租、转让、抵押带来货币收入的建设土地,都可冠以经营性的。

  二、 农村集体经营性建设用地能否动态调整?

  问题在于,允许进入城乡统一建设用地市场的农村集体经营性建设用地,是仅限于原有存量的乡镇企业用地,还是可以扩大到农村现有建设用地经过动态调整可用于经营性活动的其他建设用地?国土资源部部长姜大明受国务院委托,在向十二届全国人大常委会第十三次会议作《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》说明时强调,允许存量农村集体经营性建设用地入市,入市范围限定在存量用地。

  国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)的说明(以下简称“说明”)在谈到“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权”时指出:“据国土资源部2013年初步统计,存量集体经营性建设用地有4200余万亩。”显然,国土部门理解的农村集体经营性建设用地所指的就是存量乡镇企业用地。由此也就可以推断“征求意见稿”第六十三条所允许入市的仅仅是存量的乡镇企业用地。

  根据国土资源部最新公布的数据,我国城镇用地合计91612平方公里,村庄用地为191158平方公里,农村集体建设用地是城镇国有建设用地2倍以上,其中70%以上是宅基地,存量乡镇企业用地不过10%左右。如果把入市农村集体土地仅限于原有的乡镇和村办企业用地,显然不足以建立城乡统一的竞争性建设用地市场。而2016年全国总人口中,57.35%的人口常住在城镇,只有42.65%的人口常住在农村,这说明农村宅基地的利用效率是极低的,随着大量农民进城务工落户,大量农村住宅和宅基地闲置,很多村成为空心村。

  目前我国城镇人口中,有16.15%总数为2.23亿的农民工及其家属是没有城镇户籍的常住人口,他们之所以处在进城不能落户、迁徙不能定居的半城市化状态,一个很重要的原因是城市住房价格过高,以至于其中能够在务工城市买得起房的不到1%,在家乡附近的小城镇买房的也不过15%,而城市住房价格过高是因为城市住宅用地价格过高,住宅用地价格过高又是因为城市住宅用地供给不足。近年来全国城镇新增建设用地需求都在1200万亩左右,而国土资源部每年下达的城镇新增建设用地指标只有六七百万亩左右,每年城镇新增建设用地的供求缺口高达五六百万亩左右。如果按照“征求意见稿”只允许存量的乡镇企业用地入市,根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场,以保证工业化、城市化所需要的城镇建设用地。

  如果我们能够根据工业化、城市化和农业现代化的进程对村庄建设用地结构进行动态调整,将农村人口进城落户后出现的大量闲置宅基地,和旧村改造、自然村合并节省出来的公共设施用地适时转变为经营性建设用地,并通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场,那么城镇建设用地就可以增加70%以上,从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道,促进农村集体建设用地节约集约使用,而且会有效地遏制城镇房价的增长,有助于农民工进城落户,加快农民工市民化进程。

  三、 农村土地入市的必要条件是什么?

  那么,农村土地入市的必要条件是什么呢?国土资源部、农业部以及原中央农办的官员都回答:不是所有农村土地都能进入到建设用地市场。第一要符合规划,第二要符合用途管制,第三,只有农村的集体经营性建设用地才可以入市。这与中共十八届三中全会精神并不一致。

  本文认为,构建城乡统一建设用地市场的目的,无非是要贯彻《决定》的精神,让市场在城乡土地资源配置中起决定性作用,和更好发挥政府作用。而政府在土地资源配置中的作用就是制定土地空间总体规划并根据规划从宏观上调控土地的用途。既然如此,只要符合土地空间总体规划和土地利用分区规划的要求,不仅前述所有经过动态调整的农村集体经营性建设用地可以入市,即使是农业用地也应该允许直接入市,而不必将农村集体土地征收为国有之后才能用于城市建设。

  由此得出结论,农村集体土地能否进入城乡统一的建设用地市场,除了符合规划和用途管制这个唯一的必要前提,无须再附加诸如“建设用地”乃至“经营性建设用地”等前提条件:农业用地能否入市,以及什么类型的农村集体建设用地才能入市,不在于这些土地原来的用途是什么,而在于根据原有的土地空间规划,这些土地是否已经划入城市建设用地范畴,或者根据经济社会发展和工业化城市化进程调整后的规划,这些土地是否将要划入城市建设用地范畴。

  关于在农村集体土地上建设的“小产权房”能否合法化并进入市场,一直备受社会关注,也是这次《土地管理法》修改不能回避的问题。国务院小产权房整治办公室把小产权房确定为“三违”建筑,即违法占用耕地、违章(建筑规章)建设、违规(国务院有关禁止将农村住宅面向城镇居民销售的规定)销售。

  首先看违法占地,同样据该机构提供的数据,80%的小产权房是建筑在农村集体建设用地上的,单从土地用途管制来说绝大多数小产权房并不存在违法占用耕地问题。

  再说违章建筑,这往往成为一些政府机构限制和拆毁小产权房的理由,当有人质疑政府官员限制小产权房是对农村集体建设用地的歧视时,他们回应说,政府之所以禁止小产权房,并不是歧视集体所有制,而是因为小产权房不符合建筑规划。而当农民果真要申报在集体土地上建设住宅时,政府一定会以“农村集体土地不能用于建设商品房”为由加以制止。在现实生活中,同一块农村集体土地,如果村民委员会直接与开发商联合申报开发商品房,政府不会批准,而一旦征收为国有,就能获批,这样的事例随处可见。这若不是对农村集体土地所有制的歧视又是什么呢?

  至于违规销售,这涉及到国务院法规本身的合理性:政府为推进农民工的市民化,允许和鼓励进城务工的农民在城里买房落户,那么,政府为什么要限制城镇居民到农村买房居住以促进城乡融合呢?

  四、对“征求意见稿”的建议

  将“征求意见稿”新增的第六十三条中的“农村集体经营性建设用地”,改为“农村集体土地”,具体内容如下:

  第六十三条:国家建立城乡统一的建设用地市场。

  符合国土空间总体规划和土地利用分区规划的农村集体土地可以通过出让、租赁、作价出资或者入股等方式与国有土地同等入市,用于工业、商业、房地产业开发和城市建设。

  进入城乡统一的建设用地市场的农村集体建设用地与国有建设用地同地同权同价。

  按照前款规定取得的集体建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。

  集体建设用地出让转让的办法,由国务院另行制定。

  说明:关于将“农村集体经营性建设用地”改为“农村集体土地”的理由已如上一节所述,不再重复。需要进一步说明的是,这里所说的进入“城乡统一的建设用地市场”的土地,不仅可以用于工业开发和商业开发,同样可以用于包括商品房在内的房地产开发,不仅可以用于城市建设,也可以用于农村非农产业、公共服务和基础设施建设。关于城乡建设用地统一的分类标准和权能,将在后续建议中具体讨论。

  作者为清华大学政治经济学研究中心主任

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:邱楠添
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