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我们能抵达土地市场配置的彼岸吗?

2017年07月15日 15:34 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
以市场配置土地的改革建议已经很成熟,不简单是市场化方案的设计,还有更要紧的两个问题,一是如何从政府垄断配置转向市场配置,一是不同存量用地的转换制度和利益安排
土地结构失衡确实是中国结构问题里最重要的一个。从全局来看,为了园区工业化,地方政府主要通过以地招商引资和以地提供园区基础设施,导致工业用地占比过高,挤占其他用地。图/视觉中国

刘守英︱文

中国人民大学经济学院教授

  编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

  文贯中教授今天的演讲主旨,直入当下中国土地问题的最要害之处:土地用途比例的形成机制与再配置路径。土地结构失衡确实是中国结构问题里最重要的一个。从全局来看,为了园区工业化,地方政府主要通过以地招商引资和以地提供园区基础设施,导致工业用地占比过高,挤占其他用地。为了拉投资,推进政府主导的城市化,配置于基础设施用地的比例也过高,这两块用地占比不当,自然居住和生活用地占比就会少。在经济进入下行通道以后,中国的工业用地占比有所下降,但是,居住和生活用地也未见上升,基础设施用地占比却大幅提高。由于问题提得对,他对当下中国问题的症状表述也是准确的:比例不当,且无法自我调整,于是陷入结构性困境:城市化受阻,农村人落不了脚,财富价格虚高,土地浪费严重,城乡二元结构难以消除,中等收入陷阱难以避免。

  是什么导致土地配置比例适当的?贯中教授没有给出直接的回答,而是转向了经济学基础知识的普及:市场和政府是确定土地分类比例的两种方式,具体以哪种方式为主由土地所有制决定,私有制土地由市场配置,公有制土地由政府配置。价格机制引导土地配置于最高价值用途,政府行政手段则做不到。由此不难看出贯中的观点是,中国的土地比例错误由公有制下的政府行政配置所致,顺理成章的政策含义也便是“引进土地市场,使深度扭曲的土地配置比例得到及时的纠正,使土地和物业价格回到真实的基础上来。”

  但是,贯中理论观点的简明性和解决方案的彻底性,可能由于以下几点而陷入被攻击的境地,尤其是在从理论转向问题解决方案时被认为缺乏可操作性。

  一是理论上土地配置方式的市场—政府两分法,在真实世界是否是一个普遍的存在。土地完全由市场配置或完全由政府配置,可能是真实世界的两种极端,更普遍的是市场和政府配置的同时存在,有的市场多一些、有的政府多一些,政府配置有的好一些、有的差一些。中国的情况是,土地农转非由政府征收和垄断供应,但经营性用地的需求由市场决定,二级市场在使用权主体之间私下交易。工业用地的供应从政府与企业之间协议转为市场交易。同样,在一些透明度比较高、政府行为比较规范的地方,土地市场相对良性,而在一些地方由于公权力过于集中及土地利益过大,土地市场扭曲较大。

  二是土地配置方式与所有制的对应值得商榷。第一,所有制与所有权并不等同,私有制国家也有大量国有、政府所有或社区所有的土地;第二,所有权与土地配置可以有不同的组合,比如,在中国的集体所有制下,计划经济时期的集体所有土地由集体组织支配,改革后的集体所有土地由农户支配及允许市场交易;城市国有土地在改革后使用权在用地者手上,大量的土地在他们之间转手交易。

  三是规划与指标管制的关系。规划和用途管制被认为是世界各国土地管理制度的普遍特点,贯中教授显然注意到这一点,他也正确指出了市场经济国家规划和用途管制的作用,即限制负外部性,反映城市发展的愿景,尊重土地的机会成本,规划和区划修改有合理的价格信号基础。但是,他在分析中国土地管制的弊端时,将土地市场、规划和用途管制与指标管理混在一起讨论,值得商榷,第一,中国的用地总量控制和年度计划指标管理,是计划体制的弊端,并不是规划和用途管制必须采用的工具,也非因为排斥土地市场。第二,中国规划和用途管制的症结是所有制管制,规划成为将农民所有土地划给政府所有和实现土地利益的工具。第三,中国规划管制和用途比例失衡的根本问题是政府行政权决定规划权。规划成为政府主要官员实现发展蓝图的工具,并不主要反映土地价格信号、土地利用价值变化和原土地权利人利益。如果不改变政府控制土地和以土地谋发展的制度,土地用途比例的确定和调整就不可能有效实现。

  四是以市场配置调整土地用途比例的路径。贯中教授给出了价格机制配置所有土地、尤其是在非农用地内部通过土地交易和套利实现土地比例调整和不同用途均衡配置的机制,还设计了与之配套的只对公共利益用途征收、以区划和规划微调防止土地价格波动、以小块土地开放土地市场的建议。我认为,关于以市场配置土地的改革建议已经很成熟,不简单是个市场化方案的设计问题,还有更要紧的两个问题,一个是如何从政府垄断配置转向市场配置,比如,现在土地所有权的实际主体就在市县政府,他的土地所有权的经济租要不要实现?如何实现?现在地方政府就是靠土地配置权力在谋发展,如果不改这个模式,地方政府如何转变职能?在目前的发展阶段,即便地方政府从土地出让收入转向不动产税,后者能否抵够前者?另一个是不同存量用地的转换制度和利益安排。比如,工业用地基本以协议、非市场价配置给用地者的,这些用地转成商业、住宅用地,土地增值的部分如何分配?等等。如果没有更可行的、可操作的、可以达成共识的制度安排,现行的政府主导土地配置就难以转向市场为主的土地配置,土地用途的调整就难以达到预期目的。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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