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【《土地管理法》修法建议】七:让“增减挂钩”后的集体建设用地直接入市

2017年06月20日 14:54 来源于 财新网
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目前执行的“增减挂钩”仍带有浓厚的计划经济色彩和严重的传统征地制度的弊端,应将“增减挂钩”周转指标由计划配置改为市场配置,并允许指标在农民(集体)之间交易,完成置换的集体建设用地可直接入市
本文拟结合城乡建设用地增减挂钩的实践和“三块地”改革试点的经验,建议农村大量闲置的建设用地通过“增减挂钩”后可直接配置到城市,为此需要修改《土地管理法》相关规定。图自视觉中国

  蔡继明 | 文

  本文拟结合城乡建设用地增减挂钩的实践和“三块地”(笔者注:即征地制度改革、宅基地制度改革和集体经营性建设用地)改革试点的经验,建议农村大量闲置的建设用地通过“增减挂钩”后可直接配置到城市,为此需要修改《土地管理法》相关规定。

  一、 农村大量闲置的建设用地亟待入市

  2016年,我国大陆总人口13.83亿,城乡建设用地总量28.28万平方公里,人均204.48平方米,总体看水平并不低。但相对于我国城乡常住人口的比例,建设用地在城乡之间的分布则严重失衡。2016年我国城乡常住人口的比例已经达到57.35:42.65,但城乡建设用地的比例只有32.39:67.61。也就是说,在我国城镇常住人口已经是农村常住人口的1.34倍的情况下,村庄建设用地是城镇建设用地的2.09倍。这意味着农村大量建设用地是低效利用或闲置浪费的,一户多宅和空心村现象非常普遍,而城市则由于住宅用地紧张房价过高,2.23亿农民工及其家属作为城镇非户籍常住人口处在半城市化状态。所以,无论是加快以人为本的城市化还是推进新型工业化,都呼唤着农村闲置的建设用地优化配置到城市。

  另一方面,我国城乡居民之间的收入差距近年来虽然在逐步缩小,但其中大部分贡献来自农民工50%以上的工资被计入了农村居民的收入,5000多万贫困人口基本上都分布在农村。而根据国务院发展研究中心课题组估计,农村127万亿净资产中土地资产为88.81万亿,占比近70%,其中19.16万平方公里建设用地、特别是占比70%以上的宅基地无疑是最具有潜在价值的。但这些土地资产在封闭状态下不能给农民带来财产收入,农民只能“端着金饭碗要饭”。所以,无论是缩小城乡居民实际收入差别,还是实现人口与土地合理的空间配置,都要求农村集体建设用地尽快进入市场。

  二、 偏远农区的建设用地如何入市?

  城乡建设用地要做到同地、同权、同价,一是要通过产权制度改革,赋予农村集体建设用地与国有建设用地同等的权能,二是要允许农村集体建设用地进入城乡统一的建设用地市场,使城市周边的农村集体建设用地与国有建设用地公平竞争,形成统一的均衡价格。

  显然,具有相同权能的土地只有处在相同的位置并符合相同的用途管制,才能形成相同的价格。而处在偏远农区的集体建设用地即使被赋予了与城市建设用地相同的权能,不仅难以形成与城市周边建设用地相同的价格,甚至由于远离城市和工业中心以及受交通条件的限制无人问津,在静态情况下其作为建设用地的价格可能低于转用农业的机会成本,甚至可能为零。如果在没有土地用途管制和完全的市场经济条件下,城市周边的农地会随着工业化和城市化的进程不断转化为建设用地,从而使原有农地所有者获得农地转用的地价增值,而偏远农区的超过农民基本居住和生活需要的建设用地会主动转变为农业用地。

  然而在我国现行土地制度和土地用途管制下,城市周边的农地有巨大的增值空间但没有建设用地指标,偏远农区虽然有建设用地指标但没有增值空间。正是在这种情况下,国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策。

  所谓城乡建设用地增减挂钩(以下简称“增减挂钩”)是指依据土地利用总体规划,将农村分散零碎闲置建设用地复垦为耕地,然后把相应的建设用地指标平移到城市周边的农村,由地方政府将相应的农地征收为国有建设用地,从而实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,城乡用地布局更合理的目标。自2006年实施“增减挂钩”政策以来,国土资源部已将试点已扩大到除新疆、西藏和台湾之外的29个省份。

  “增减挂钩”为偏远农村大量建设用地指标价值提供了一条变现的途径,从而使这些地区的农民也有机会分享工业化和城市化所带来的土地增值。重庆的“地票制度”就是“增减挂钩”借以实现的一种成功模式。

  自2008年12月末重庆农村土地交易所成立至2016年2月底,累计交易地票17.4万亩、347.61亿元;累计质押地票8354亩、贷款12.23亿元;有11.75万亩地票落地使用。地票成交单价由首场的8万元/亩,逐步提升并稳定在20万元/亩左右,地票价款扣除复垦成本后,全部收益归“三农”所有。其中,宅基地收益由农户和集体经济组织按85:15比例分享。

  近两年,重庆市按照地票支持精准扶贫工作的要求,对贫困地区和其他地区贫困人口单独包装的复垦交易项目,实行“优先地票交易、优先直拨价款”。截至2016年2月底,累计交易贫困区县地票13.18万亩、262.76亿元,占地票交易总量的75.8%。其中,2015年交易地票的89.65%来源于忠县等11个贫困区县,向开县等16个贫困区县拨付了41.3亿元地票价款。重庆地票改革在统筹城乡土地利用、保护耕地、保障农民权益、促进新型城镇化,特别是支持高山生态扶贫搬迁、农村危旧房改造和地质灾害搬迁安置等方面发挥了重要的积极作用,具有一定的推广价值。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:张翔宇
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