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【《土地管理法》修法建议】五:构建城乡土地统一权利体系

2017年06月17日 13:04 来源于 财新网
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现行《土地管理法》以及《土地管理法(修正案)》(征求意见稿),对城市国有土地和农村集体土地的地位、分类、权能等,并未坚持同一标准,未能同等对待
中共十三大(1987)将公有制为主、多种所有制并存确定为社会主义初级阶段的所有制结构,中共十五大(1997)将非公有制经济确定为社会主义市场经济重要组成部分。图/视觉中国

  蔡继明 | 文

  中共十三大(1987)将公有制为主、多种所有制并存确定为社会主义初级阶段的所有制结构,中共十五大(1997)将非公有制经济确定为社会主义市场经济重要组成部分,中共十六大(2002)提出公民合法的私有财产不受侵犯并写进2004年《宪法》修正案以及《物权法》(2007),中共十七大(2007)和中共十八大(2012)以来中共中央国务院颁发各种决定和意见,都反复强调国家对各类产权主体均给予平等保护,完善自然资源有偿使用制度,逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。

  然而,2004年修正的《土地管理法》(以下简称“现行法”)以及国土资源部新近公布的《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)(以下简称“征求意见稿”),对城市国有土地和农村集体土地的地位、分类、权能等,并未坚持同一的标准,未能同等对待,主要表现在以下几个方面:

  一、 关于土地所有权代表

  “现行法”第二条第一款规定:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。这里,两种土地公有制并列,似乎是平起平坐不分伯仲。但接下来有关两种公有土地的所有权代表,“现行法”则做出了不对等的规定。

  “现行法”第二条第二款进一步明确了“全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,而对集体所有土地的所有权由谁代表,“现行法”“则没有做出相应的规定,只是在第十条指出:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。显然,“现行法”第十条只是规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理,没有确定集体土地所有权的行使主体。

  2016年12月发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)指出:属于村农民集体所有的资产,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权。因为按照《意见》的分类,农村集体资产包括农民集体所有的土地,所以,这应该看作是官方首次明确了村集体经济组织代表集体行使集体土地所有权,未成立集体经济组织的则由村民委员会代表集体行使集体土地所有权。

  这里需要探讨的问题是,国务院可以代表国家行使国有土地所有权,因为国务院总理是全国人大根据中华人民共和国主席的提名决定的,国务院副总理、国务委员、各部部长、审计长、秘书长的人选,是全国人大根据国务院总理的提名决定的,所以,国务院作为向全国人大负责的最高国家权力机关的执行机关即最高国家行政机关,有资格代表国家行使国有土地所有权。而根据《宪法》《村委会组织法》和《农业法》等法律,村委会和村集体经济组织是两个独立组织:前者是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,后者则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。按照前述“现行法”第十条,村集体经济组织或者村民委员会都可以经营、管理农民集体所有的土地;而按照第十四条,农民集体所有的土地由本集体经济组织向其成员发包。农村集体土地既可以由村委会经营管理,也可以由村集体经济组织经营管理,究竟该由谁负责?

  不仅如此,村集体经济组织与村委会,哪一个更能代表全体村民的利益呢?一般而言,集体经济组织往往追求的是经济利益的最大化,能否如《意见》所说,“同时承担大量农村社会公共服务支出”,可能要打一个问号。特别是当一个村落存在不只一个集体经济组织时,每个集体经济组织的利益诉求是不同的,由哪一个代表集体行使集体土地所有权就成了问题。

  本文认为,经全体村民民主选举产生的村委会更能代表全体村民的利益,从而更适宜代表集体行使集体土地所有权。由村委会行使集体土地所有权,村内任何经济组织,无论是集体的,还是私人的,只要使用集体土地就必须缴纳土地使用费即地租,这样,由村委会提供社会公共服务就有了一个稳定的收入来源。

  根据《意见》的精神,建议将“现行法”第十条改为:农民集体所有的土地由村民委员会代表全体农民行使所有权,由村集体经济组织经营、管理,没有村集体经济组织的,由村委会经营管理。

  显然,为了与“现行法”有关国有土地所有权行使主体的规定相对应,无论是由村委会还是由村集体经济组织行使农村集体土地所有权,都需要“现行法”做出相应的修改,在此基础上,“现行法”中有关土地补偿费的归属、集体土地发包人的确定以及集体土地所有权主体与经营主体的关系等,也都需要做相应的调整。

  二、 关于土地有偿使用

  “现行法”第二条第五款规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”“现行法”显然没有把集体土地有偿使用纳入制度设计。而我们知道,“现行法”是中华人民共和国土地管理法,适用的范围应该是包括广大农村土地在内的全部国土,难道在实行全部土地公有制的条件下,只有国有土地有偿使用,非国有土地即农村集体土地可以无偿使用吗?

  “现行法”上述规定是早在1988年12月的修正案中就增加的条款,它是以《宪法》1988年4月修正案“土地的使用权可以依照法律的规定转让”为背景和依据的。应该说当时不仅城市国有土地以深圳为先导,已经开始实行了有偿使用制度,而且在全国农村普遍实行的家庭联产承包制中,农户上缴“三提五统”中的“三提”——即村级提留,作为村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用,实际上就相当于集体土地的有偿使用费即地租。虽然2006年以后“三提五统”随着农业税的取消而终止,从而意味着农户的承包地成了无偿使用的土地,但农村集体经营性建设用地和许多村庄的宅基地仍然是有偿使用的,而“现行法”第二条的上述规定一直延续至今就没有道理了。

  正如马克思所说,地租是土地所有权在经济上实现的形式,如果使用土地不缴纳任何费用即无偿使用,那就意味着土地所有权的废除,即使不是法律上的废除,也是事实上的废除。但是,这种废除只有在非常有限的、按其性质来说只是偶然的情况下才会发生。就我国目前的体制看,这种废除也仅仅发生在国家根据法律规定将国有土地使用权划拨给国防军事公共事业等场合,以及前述农村集体所有制成员无偿承包集体农地和在部分村庄无偿使用集体宅基地的场合,至于农村集体土地发包给非集体经济组织成员或原承包户转让承包地时,集体土地有偿使用的性质就显现出来了。

  上述土地公有权被“废除”不仅是偶然发生的情况,而且是一种表面的废除,事实上的承认。因为国家兴办的公共事业是惠及全体社会成员的,所免除的土地使用费可以看作是取之于民又用之于民,政府收支相抵了。至于农村集体所有制内部,由于承包地和宅基地基本是按户按人头均等分配的,免收的土地承包费和宅基地使用费也无异于从承包地和宅基地收取的使用费又作为一种集体福利均等地返还给了集体所有制成员。而为了体现集体所有制内部的平等和公平,承包较多土地或使用较多宅基地的农户,理应向集体缴纳额外的费用。

  鉴于我国在一般情况下使用土地都是要付费的,建议对“现行法”第二条第五款做如下修改:

  “国家依法实行土地有偿有期使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的以及集体土地所有制内部作为福利均等配置的除外。”

  这里之所以强调集体土地同样要有偿使用,一方面要求那些承包较大土地或占用较大面积宅基地的成员缴纳一定的使用费,是为了保证集体所有制成员之间平等使用集体土地的权利,另一方面是为集体土地使用权或承包权转让、出租给非集体组织成员时,获取转包费、租金和出让金提供法律依据,更是为了改变对集体土地低价征收高价拍卖的不公平的征地制度,实现集体土地与国有土地同地同权同价。而在集体农地实行所有权、承包权和经营权三权分置、宅基地被赋予完整用益物权的条件下,集体土地有偿使用制度的安排,最终受益的只能是集体所有制的成员,而不是抽象的单纯法律意义上的集体土地所有者。

  三、 关于经营性与非经营性土地的划分

  无论是城市国有建设用地还是农村集体建设用地,按照统一的标准都可以划分公共利益用地和非公共利益用地,或非经营性用地和经营性用地。

  根据《城市用地分类与规划建设用地标准》,城市建设用地分为R. 居住用地、A. 公共管理和公共服务用地、B. 商业服务业设施用地、M. 工业用地、W. 物流仓储用地、S. 道路与交通设施用地、U. 公用设施用地、G. 绿地与广场用地等八大类。除了A、S、U、G四大类和R类中的R20“保障性住宅用地”,其他土地均可视为非公共利益用地或经营性建设用地。

  而根据《村庄规划用地分类指南》,村庄建设用地(V)分为五中类,包括村民住宅用地(V1)、村庄公共服务用地(V2)、村庄产业用地(V3)、村庄基础设施用地(V4)和村庄其他建设用地(V9)。除了V2、V4两个中类和V1中农民自住房用地,其他土地(包括农民个体或集体非自住房用地)均可视为非公共利益用地或经营性建设用地。

  “现行法”对城乡建设用地中具有上述相同属性的土地则赋予了不同的权能。

  根据“现行法”第四十三条、六十二条和六十三条,只有城市国有建设用地才能用于房地产开发,而农村集体建设用地只能用于兴办乡镇企业和村民自住房建设;国有建设用地使用权既可以通过招拍挂的方式,出租出让给包括城市居民和农村居民在内的中华人民共和国所有公民,也可以出租出让给外资企业,农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用,不得出让、转让或者出租用于非农业建设;使用国有土地建设的城市住宅,既可以卖给城市居民,也可以卖给进城务工的农民,还可以卖给来华工作和定居的外国人,而农村村民的住宅只能卖给本村村民,不能卖给城市居民;城市居民的住宅连同其国有宅基地使用权,均可以出租、抵押、继承和转让,而农村村民的住宅连同其宅基地使用权不能出租、抵押;城市居民可以一户多宅,面积不受限制,农村居民只能一户一宅,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

  “征求意见稿”虽然删除了“现行法”第四十三条和第六十三条,但仍然保留了对村民一户一宅的限制;虽然允许农村集体土地进入市场,但仅限于原有存量乡镇企业用地。

  本文认为,只要符合规划和用途管制,农村集体土地就可以作为经营性建设用地用于商业和房地产开发。按照这种划分标准,所谓城乡统一的建设用地市场,本身就是城乡统一的经营性建设用地市场,农村集体土地只要进入该市场就应该作为经营性建设用地与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价,并同样能够进行房地产开发。

  建议删除“现行法”第三十七条第二款“在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”,因为根据中共十八届三中全会构建城乡统一的建设用地市场的精神,进入城市规划区内的土地,既可能是国有建设用地,也可能是集体建设用地,而《中华人民共和国城市房地产管理法》所称房地产开发,是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为,该法完全是针对城市国有建设用地上的房地产开发设立的法律,不应让修改后的《土地管理法》再去参照《中华人民共和国城市房地产管理法》。

  这里还要建议删除“现行法”第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款”。因为按照本文的分析和前文对“现行法”第六十三条的修改,在符合规划和用途管制的前提下,农民集体所有土地的使用权是允许出让、转让或者出租用于非农业建设的。

  作者为清华大学政治经济学研究中心主任

  

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:陈华懿子
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