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【《土地管理法》修法建议】六:公共利益界定不能过于宽泛

2017年06月19日 11:36 来源于 财新网
《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)对公共利益的界定过于宽泛,国民经济和社会发展不能等同于公共利益,政府的开发建设也并非都出于公共利益需要
是否出于公共利益的需要是判断现代国家征地行为是否合理、是否符合公平正义原则的根本标准。我国《宪法》第十条第三款也按照国际通行的原则,把出于公共利益的需要作为国家征收或征用土地的前提条件。图/视觉中国

   蔡继明 | 文

   是否出于公共利益的需要是判断现代国家征地行为是否合理、是否符合公平正义原则的根本标准。我国《宪法》第十条第三款也按照国际通行的原则,把出于公共利益的需要作为国家征收或征用土地的前提条件。然而,无论是从1956年中华人民共和国第一部宪法到2004年修正的《宪法》,还是从1986年首次颁布的《土地管理法》,到2004年修订的《土地管理法》(以下简称“现行法”),都没有明确界定公共利益的范围,以致多年来地方政府凡是城市建设和城市发展涉及占用农村集体土地的,无论是否出于公共利益的需要,一律都采取了征收的方式。

  虽然现行征地制度为工业化、城市化和经济社会发展提供了必要的土地供给,但也导致农民土地权益受到严重侵害、土地资源配置效率低下、地方政府过度依赖土地财政并滋生严重的土地腐败。

  正因为如此,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和《中共中央国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)以及中共中央国务院《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》),在涉及征地制度改革时,都反复强调要缩小土地征收范围,探索制定土地征收目录,严格界定公共利益用地范围,提高农民在土地增值收益中的分配比例,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

  国土资源部新近也公布了《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)——以下简称“征求意见稿”,并在其关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)的说明(以下简称“说明”)中特别强调,这次修正在综合考虑国际立法经验的基础上,与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接,将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益,不符合公共利益范围的退出征地范围。相对于“现行法”来说,“征求意见稿”的这一修正是值得肯定的。然而,仔细阅读“征求意见稿”第四十四条,发现有关公共利益界定过于宽泛,不仅与所做的“说明”不相符,也并非与《国有土地上房屋征收与补偿条例》完全一致。如不加以进一步修正,恐怕难以革除现行征地制度的弊端。

  一、 国民经济和社会发展不能等同于公共利益

  首先分析一下“征求意见稿”增加的第四十四条的标题:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收农民集体所有土地的,可以依法实施征收”。

  这里并没有对“公共利益”的内涵做出明确界定,而是把“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等”均看作公共利益的需要,这明显与国土资源部的相关“说明”不一致。国土资源部的“说明”虽然也没有定义“公共利益”的内涵,但把国防和外交、基础设施、公共事业”等界定为公共利益,通常是不会引起争议的。而“征求意见稿”中所列举的“促进国民经济和社会发展”则未必都是为了满足公共利益的需要。

  比如,非公经济的发展,房地产市场的繁荣,电商、网购、网约车、共享单车的出现,开发区的建设等等,这些私人和政府的行为都促进了国民经济和社会的发展,但几乎都不是出于公共利益的需要。按照“征求意见稿”对公共利益的上述界定,必然会把政府的征地行为和征地范围扩大到与国民经济和社会发展相关的诸多领域,从而会重蹈任意扩大征地范围的覆辙。

  二、 政府的开发建设也并非都出于公共利益需要

  正是由于“征求意见稿”把“促进国民经济和社会发展”与公共利益并列,具体划分公共利益范围时难免过于宽泛。下面列出“征求意见稿”根据其理解的公共利益确定的可以依法实施征收的六种情形,并与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相应条款加以对比分析:

  (一)国防和外交的需要;

  (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

  (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

  (四)由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要;

  (五)在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要;

  (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  前三种情形与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的前三种情形完全一样,即使人们对公共利益的定义可能有不同的理解,但把这三种情形划入公共利益范畴,通常也不会引起争议。

  第四种情形与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的第四种情形相比,增加了“搬迁安置工程”。显然,由政府组织实施的保障性安居工程有助于维持社会稳定,符合公众对公平正义的认知,类似工程完全可以涵盖在第三种情形,将其划入公共利益范畴无可非议。但由政府组织实施的“搬迁安置工程”就不能一概而论了。诸如与三峡工程、南水北调工程相关的移民安置工程当然符合公共利益的需要,但政府为建设工业园区和新城区组织实施的居民搬迁安置工程,大都是为了追求政绩和城市的形象,恐怕不宜列入公共利益范畴。

  第五种情形与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的第五种情形相比差别更大。《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举的第五种情形是指“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”,政府组织实施的这种特定环境下的旧城区改建不仅符合特定区域居民的共同利益,而且有助于整个城区面貌和居住环境的改善,因此可以界定为符合公共利益的需要。但“征求意见稿”第五种情形所指“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设”涉及多方面的内容,并非都是出于公共利益的需要。

  例如,为实施城市规划在城市建设规划区内建造住宅和商业服务业设施、工业企业和物流仓储等经营性建筑物,显然都与商业利益相关,为此征收农民集体的土地,恐怕并不符合《宪法》确立的公共利益征地原则。

  最后一种情形即第六种情形“法律、行政法规规定的其他公共利益”,与《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举的第六种情形完全一样。诚然,任何采取列举法界定的公共利益范围都是难以做到一览无遗的。但是,如果“法律、行政法规规定的其他公共利益”与本法不一致或有争议,又该怎么处理呢?

  从以上分析对比可以看出,虽然“征求意见稿”与《国有土地上房屋征收与补偿条例》最初对公共利益的界定都失于宽泛,即把“促进国民经济和社会发展”都视为公共利益,但在具体列举符合公共利益需要的情形时,《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未引入任何与公共利益不相关的一般经济行为,而“征求意见稿”则把政府组织实施的一般搬迁安置工程与保障性安居工程相提并论,并把凡是政府为落实城市建设规划而进行的开发建设都列入了公共利益范围,与六年前就已经出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》相比,显然是一个倒退。

  这种倒退在中共中央国务院的《决定》《意见》《方案》 公布之后,以及在“三块地”改革(笔者注:即征地制度、宅基地改革、农村集体经营性建设用地改革)已经试行三年之后,似乎是不应该发生的。

  三、 对“征求意见稿”的修改建议

  如果立法者和社会公众对于何为公共利益的内涵尚不能取得完全一致的意见,可以在列举出公众普遍认可的符合公共利益事项的同时,排除明显属于商业利益或只惠及少数特定利益集团的事项。 建议对“征求意见稿”增加的第四十四条做如下修改:

  “第四十四条:为了满足以下公共利益的需要,确需征收农民集体所有土地的,可以依法实施征收:

  “(一)国家安全和外交的需要;

  “(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

  “(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

  “(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

  “(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”

  关于修改的理由,除了前两节已经分析过的,再做如下补充。

  首先,既然立法者对公共利益的内涵尚不能给出一般定义,所以不妨先避开定义问题,而采用列举法,具体界定公共利益的范围。

  其次,国家安全是一个全方位的概念,不仅包括国防安全,还包括能源、粮食、卫生、环境、生态、国土等各方面的安全,所以,将第一种情形中的国防安全修改为国家安全。

  再次,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的第四、五种情形比“征求意见稿”第四十四条所列举的第四、五种情形更符合公共利益的属性,故取而代之。:

  最后,既然在中共中央国务院的《决定》《意见》《方案》 公布之后,《土地管理法》在各涉地法律和行政法规中率先修订,就应该按照上述三个重要文件的精神,尽可能穷尽有关公共利益的事项和情形,如果“征求意见稿”认可其他法律、行政法规规定的其他公共利益,就应该吸收进来,如果不认可,当然也就不能将“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”列为满足公共利益需要的第六种情形了。

  四、 政府发展经济的行为是否属于公共利益——来自美国“凯洛等诉新伦敦市案”的启示

  政府为发展经济而征地,像我国改革开放近40年来地方政府一直在做的那样,是否符合《宪法》所谓的公共利益的需要?2005年6月23日,美国联邦最高法院通过判例凯洛等诉新伦敦市 (Susette Kelo, et al. v. City of New London,以下简称“新伦敦案”) 似乎给出了肯定的回答,即:为了“经济开发”,政府授权开发商征用土地,也是出于公共目的,因此也是合法的。

  新伦敦案的案情如下:自1990年以来,新伦敦市经济持续滑坡,居民不断外迁,1990年代末只剩下24000人,为历史最低。1998年,辉瑞制药公司宣布将在新伦敦市Trumbull居民区附近建立一个全球性研发基地。新伦敦市议会授权新伦敦发展公司拟定了一项雄心勃勃的重新开发Trumbull 90英土地的发展规划,以便为辉瑞公司提供完善的基础设施,这就需要这个区域的居民整体搬迁。但苏泽特·凯洛(Susette Kelo)等拥有15套住宅的九户居民以政府的拆迁行为不符合公共利益为由,把新伦敦市政府告上了联邦最高法院。按照联邦最高法院的判例,征收私人财产给私人开发商,“不得为可确定的一批人谋取利益”。但审理新伦敦案的联邦最高法院中的多数大法官认为,新伦敦市政府的征地不是为了开发商或一小撮人,而是为了全市广大人民的根本利益。自由派大法官可能有点为天下劳苦大众求解放的思想。他们认为发展经济是硬道理,政府应该发挥更大的作用,以帮助弱势群体。自由派大法官们的逻辑推理可用下列等式表示:

  美国《宪法》第五修正案=充作公用=用于公共目的=经济发展=创造就业和增加税收=开发商可以征收私人住宅

  美国联邦最高法院就新伦敦案的表决结果是5比4,自由派大法官以微弱多数定案,新伦敦市胜诉。

  而保守派大法官桑德拉·戴·奥康纳(Sandra Day O'Connor)在反对意见中旗帜鲜明地指出,以“经济发展”的名义征用土地是违宪的。按照她的推论,自由派大法官的逻辑链应该改为:

  美国《宪法》第五修正案=充作公用=用于公共目的=保护公共卫生或打破土地垄断=开发商可以征收私人住宅

  奥康纳大法官进一步指明了新伦敦案的危害性,说是此判例一出,“征用土地的幽灵笼罩着所有财产。无法阻止国家以卡尔顿大饭店取代一家汽车旅馆,以商业区取代住宅,以工厂取代农田。受益者很可能是包括大公司和开发商在内的特定公民,他们在政治过程中拥有更多的影响和权力。政府有了执照,可以将资源少的人的财产转给资源多的人”。另一位保守派大法官托马斯也明确表示,发展经济不能成为开发商征收房地产的理由。

  新伦敦案虽然尘埃落定,然而它所造成的广泛影响仍能继续看到。在判决之前,美国有八个州明确禁止以发展经济为由(清除枯萎城区例外)使用“征用权”。截至2007年,美国50州中的42个州立法限制以经济发展为目的的土地征用,其中21个州明确禁止了类似新伦敦案判决的财产征用。

  新伦敦市政府最终同意将凯洛的房子整体移到市中心,并且支付了巨额赔偿。2009年11月,在征收规划中担任重要角色的辉瑞公司宣布关闭在新伦敦市的研发中心。由于招商引资失败,新伦敦案判决两年之后,市政府征用的土地并未进行任何开发,凯洛原来的宅基地已成为空地,市府承诺的三千份工作,一年一百二十万的税收,也都没有兑现。

  新伦敦案的判决结果无疑为多年来我国地方政府秉持发展硬道理大肆征收农地和拆迁民房的行为提供了支持,也似乎为“征求意见稿”将“促进国民经济和社会发展”界定为公共利益提供了“国际立法经验”。但本文认为,新伦敦案的判决结果并不值得称道,相反,奥康纳大法官的反对意见,以及美国众多州做出的立法反应,更值得我们立法者所借鉴。

  作者为清华大学政治经济学研究中心主任

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:运营部
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