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《土地管理法》需要大改 不是小改

2017年07月03日 15:12 来源于 财新网
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改计划配置为市场配置,这应当作为本次修法的重点
盼望已久的《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)终于出台了。东方IC

  文 | 郑振源

  盼望已久的《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)(以下简称《修正案》)终于出台了。开门修法是好事。但是,细读国土部的征求意见稿,如果要实现十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定全文》(下称《决定》)订立的改革目标,笔者认为,还需要比较大的调整。

  一、土地管理要立足于发展阶段,为社会经济发展服务

  回顾《土地管理法》的立法过程,十一届三中全会时,温饱问题尚未解决,粮食安全没有过关、“把农业尽快搞上去”是经济工作首要任务,所以1982年一号文件提出“保护耕地”的国策。1985年中国出现耕地锐减。1986年出台了以耕地保护为主旨的第一部《土地管理法》。随后大规模的工业化、城镇化建设逐步展开, 1992/93年又发生一次耕地锐减高潮。于是1998年修改《土地管理法》,形成目前以“特殊保护耕地、严格控制建设用地”为目标的土地用途管制制度。

  2003至2012年,政府以计划经济的土地补偿办法低价征地,为工业化和基础设施建设输送了224万公顷廉价土地;低价征来的土地又在政府卖方垄断的市场上高价出让,赚得高额土地出让金。这两笔廉价要素供给促进了工业化、城镇化高速发展。这样的土地管理制度成为资源驱动型发展方式的基石。这些效果是1998年修法预料之外的。

  而今,经济形势已经发生巨大变化。2015年中国在20.25亿亩耕地上生产了6.2亿吨粮食,人均452公斤,加上粮食进口,又一次粮食明显过剩,说明耕地面积足够,粮食安全已不成问题。同时,我国已进入后工业时代,重工业用地需求减少,高耗地时代已经过去。即便扣除8200万亩需要退耕的陡坡耕地和6500万亩可能因生态而调整的耕地,离18亿亩耕地红线还相距甚远。在这形势下,“耕地保护”还要讲,还要加强,但重点不在于保护耕地面积,而在于保护耕地质量(防治土地退化,提质改造)和保护生态健康,提高土地利用效率。

  而今,经济进入新常态,增速下滑。保证经济安全的重要性已高于保证粮食安全。在这新时期,中央的发展战略部署要加快发展方式从资源驱动型向效率驱动型转变,进行供给侧结构性改革,以技术创新、提高生产要素的配置和利用效率,提高全要素生产率,作为经济发展新动力。

  立足于发展阶段,土地管理为经济发展大局服务,就要看清、看准经济发展阶段的变化,把土地管理的目标从“特殊保护耕地、严格控制建设用地”转移到“提高土地资源的配置和利用效率,在产业和地域间均衡配置土地资源”上来。

  但是,《修正案》仍一味强调“坚持最严格的耕地保护制度”,而不提“提高土地资源的配置和利用效率”。

  二、提高土地资源配置和使用效率,必须实行土地资源市场配置

  《决定》的说明说:“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率”“理论证明,市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”所以《决定》提出:要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”

  现行土地用途管制制度是以政府规划来确定每块土地的用途。这是一套与市场配置背道而驰的、政府起决定性作用的计划配置制度,行之十多年,已经暴露了许多弊病:

  1、总体规划和年度计划下达的建设用地指标与各地的土地需求脱节——指标给多了,没有项目用不了地,造成土地闲置;给少了,不是有项目上不了马,便是造成普遍性的违法用地。另外,计划供地还常因地征不下来,或规划变更,或冗长的审批程序,造成大量批而未供、供而未用的闲置地。违法用地和闲置地普遍存在、长期存在,说明这不是执法问题,而是制度问题。紧缺的指标还造成,在实施城乡建设用地增减挂钩中,为获取指标,政府大拆大建,农民“被上楼”。

  2、政府垄断国有建设用地供给。政府规定用途,操控土地供应量和价格,贱卖工业用地,贵卖房地产用地。价格扭曲导致资源错配,工业用地配置过多,粗放利用;而房地产用地紧缺,地价飙升。

  3、地方政府有了指标,就能征地,就有土地出让金进账,计划指标又与政府利益挂上勾。在政绩导向下,激励地方政府大建新区、新城,落下很多空城,浪费土地资源。

  4、政府配置土地的绝对权力,又开启了广大的寻租空间,官商勾结,成为土地贪腐的制度性根源。

  以上足以说明这套名为用途管制、实为计划配置的管理制度土地配置效率很低,而且滋生社会问题,不能适应经济新常态下经济发展的要求,必须作根本性的改革,改计划配置为市场配置。这应当作为本次修法的重点。但是在国土部在对《修正案》的说明稿中仍然认为,“现行土地管理制度总体上是有效可行的”,还要坚持现行的土地用途管制制度不改。这是《修正案》最大的不足。

  三、为实现市场配置,需要建立城乡统一的建设用地市场,这个市场必须是开放、竞争性的,才能发挥市场配置的决定性作用

  《决定》说“建设统一开放、统一有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”只有在众多市场主体参与的竞争性市场上,才能形成切实反映土地供求的市场价格,才能以价格波动为导向,引导土地资源在部门和企业间自由进入和流出,达到优化土地资源配置的目的。这是市场配置的规则和规律。

  如果只允许存量集体经营性建设用地入市,能够入市的集体建设用地就少之又少。据一些集体建设用地入市试点调查,符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地,总量少、地块小、布局散,根本形不成开放竞争的建设用地市场,也就不能发挥市场优化土地资源配置,提高土地配置效率的作用。

  把集体土地市场准入门槛提得如此之高、门开得如此之小,从有关部门负责人对十八届三中全会《决定》的解读看,主要是担心一旦门开大了,农地自由入市,农民大量卖地盖房,冲击耕地保护。这其实是过虑。

  首先,开放集体土地入市不是自由入市,而是要在土地用途管制规则约束下,按照市场交易规则有序入市;

  其次,农民建房要以有需求为前提。开放集体土地入市之后,面临农民工、低收入居民需要的廉租、廉价房奇缺的市场形势,集体土地自然会大量入市。这是市场经济规律使然。住房用地需求总是有限的。当住房供需平衡时,建房热自会消退。另一方面,集体土地进入房地产市场可以减轻政府征地建设保障房的负担;集体土地入市用作工业用地,不再由政府低价出让而由市场定价,工业企业会因土地价格提高而节约用地。再者,农村宅基地有偿使用、入市和有偿退出,可以消灭“空心村”,节约用地。总之,集体土地入市后,建设用地有增有减,不至于失控。现在耕地足够、粮食安全没有问题,正是开放集体土地入市的大好时机,应当毫不犹豫地放开手脚建设城乡统一、开放竞争的建设用地市场才是。

  目前的修法思路没有正确判断当前土地利用形势,对市场配置规律认识不足,没有按市场配置资源的要求认真深入地总结集体建设用地入市试点经验的成败。这样的改革不能达到《决定》“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求,是远远不够的。

  四、改革现行土地用途管制制度的同时,要建立适应市场配置的政府调控体系

  改革现行土地用途管制制度,实行市场配置,并不是取消政府对土地用途的管制,而是要转变政府职能,更好地发挥政府作用。

  政府职能如何转变,十八届三中全会《决定》说得很清楚:“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依靠市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监督,维持市场秩序……弥补市场失灵。”

  具体地说:首先要改革指标控制式的土地利用总体规划。在计划配置制度中,规划是土地资源的基本配置者,每块土地的用途都由规划来确定;在市场配置制度中,市场是土地资源的基本配置者,规划是市场配置的调节者,是做市场配置做不好、做不到的事。

  所以,规划的内容不应再是一部各种规划指标的汇编,而应是:1、展示未来土地利用的愿景,引导土地利用;2、配置公共服务和基础设施用地,这是市场配置做不到的,要由规划来做;3、防止出现土地利用负外部性问题(包括环境问题),这是市场配置做不好的,要由规划来做;4、确定实现未来愿景的行动项目计划。

  规划方法也要改,要从政府编制规划改为政府组织、公众参与编制规划。

  其次,《修正案》第二十条仍然保留了1998年版《土地管理法》“市县土地利用总体规划应当划分土地用途分区。明确土地用途和管制边界”的条款。

  这是政府对土地用途全面直接配置的正面清单管理办法,完全取消了市场配置的空间。市场配置就要“大幅度减少政府对资源的直接配置”,改为对土地利用实行负面清单管理:即市县政府根据所在地国土空间规划编制土地用途分区规划,划分土地用途分区,规定各类型分区的土地用途管制规则(规定禁止和限制的土地用途和土地利用方式)。土地用途管制规则的主要作用是防止土地利用的负外部性,避免土地使用伤及公共利益和他人利益。

  第三,在此基础上,改革用地审批制度。农村集体经济组织使用集体所有土地进行乡、村公共设施、公益事业建设或兴办企业、分配宅基地,应由审批制,改为“备案制”。这样才能真正做到简政放权。

  此外,应清理涉地税费制度,合理划分中央和地方的事权和支出责任,完善分税制,保证地方政府有与其事权相匹配的稳定的税入流量,以摆脱对土地出让金的依赖。以税收、政府投资和补贴等经济手段作为政府调控土地的主要工具。

  五、保护群众土地权益的修法原则并未完全落实

  十八届三中全会提出,“完善产权保护制度”“赋予农民更多财产权利”。在《修正案》中,这些权利并没有完全落实。表现在:

  1、市场经济体制下,集体土地是农民集体的有价的资产。征地按市场价格等价交换,才能平息因土地补偿价谈不拢而引起的纠纷。但是,《修正案》主张的征地区片综合价远远低于国有建设用地使用权的出让价,说明集体土地产权价值仍在大量流失,没有得到平等保护。

  2、国有土地有建设用地使用权,这一权利可以出租、出让、转租、转让,而《修正案》仅有限度地明确,“符合规划和用途管制的集体经营性建设用地”,可以入市。其他公益性建设用地和宅基地,即便闲置荒芜,也不能入市。对建设用地使用权权能的设置,国有土地与集体土地尚不平等,没有做到平等保护物权。

  3、国有、集体两种所有制的宅基地使用权严重不平等。《修正案》在宅基地使用权的处分权上开了一个小口,允许在本集体经济组织内部有偿流转。这个口子开得太小了,实际上还是不能流转。

  综上所述,按目前《修正案》的修改程度,不可能如《决定》所要求,到2020年在土地制度改革上取得决定性成果。

  因此说,《土地管理法》必须大改,不能小改。笔者认为,深入学习十八届三中全会《决定》和中央关于供给侧结构性改革的部署,深刻认识市场经济规律,抓思路,理清路子,开对方子,才能改好《土地管理法》,是所至盼。

  作者为国土资源部离休干部、中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:刘潇
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