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张国华:“农民失地”真那么可怕吗

2017年07月15日 16:14 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
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中国当前的城市规划制定是以为政府服务为目标而发展起来的,规划决策权高度集中在政府及相关部门,缺乏对市场需求的真正判断,也缺乏各类利益主体的共同参与
从农村到城市,我们面临的实际上是一个发展过程中的问题,由于不同部门的劳动生产率存在着数量级的差异,只有将劳动力从农业转移到生产效率更高的制造业和服务业部门,才能带来社会生产率的整体提升,因此产业的结构效应值得重视。图/东方ic

  编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

文|张国华

国家发改委城市中心TIS(交通•产业•空间)规划院院长

  从产权安排与要素流转看农村改革与城镇化:“农民失地”真那么可怕吗?

  非常感谢文贯中老师的邀请,能有机会向各位著名经济学家和老师们学习,这对于我作为从事城市规划和城镇化研究的一线实践规划师,实属珍贵。因为在从事城市规划建设实践过程中也在冷静反思,通常各个城市规划蓝图都画得很漂亮,但在很多城市的发展过程中却出现人口和产业发展并没有按照原有规划的路径去走,这也成为不少地方出现“空城”、“鬼城”的原因。在新型城镇化发展过程,一项重要的工作就是要研究产业空间变迁和人口空间迁移的经济规律,认识、尊重、遵循城市的发展规律。所以我结合“产权安排和要素流转”研讨主题,就农村改革与城镇化发展谈自己的三点思考。

  一、农业和城市用地问题:跳出自然经济思维,农民失地并非如此可怕

  从农村到城市,我们面临的实际上是一个发展过程中的问题,由于不同部门的劳动生产率存在着数量级的差异,只有将劳动力从农业转移到生产效率更高的制造业和服务业部门,才能带来社会生产率的整体提升,因此产业的结构效应值得重视。在转型的过程中,产业间协同的逆向带动作用也日益突出,农业的现代化越来越依赖非农产业部门提供的肥料、农业机械、物流配送、仓储设备乃至金融服务;制造业的高端化和竞争力提升很大程度上取决于能否获得低成本、高质量的生产性服务,而生产性服务业则是从制造业的产业细分中逐渐剥离出来的,它又会带动服务业升级。只有把城镇化搞好了,才能破除农业发展的困境,才是解决“农业、农村、农民”三农问题的出路,也是中国实现产业转型升级,走向现代化国家的根本道路。所以,我们在担心和考虑如何解决好几亿农民的城镇化问题,最为重要的是要让如何更多的农业人口转型成为高素质的二、三产业人口,而不是过于担心农民失去土地后会引发什么后果。从这个角度来看,城镇化发展过程中,农民失去的不是从事农业生产的那块地,而恰恰是在摆脱束缚在他们身上千百年来的“枷锁”。

  同样,面对土地资源的配置,我们也要深度解读它的类型属性和差异特点。从产业和生产的角度来看,土地可以分为农业用地、工业用地、商业和服务业用地等不同类型,不同类型产业对土地的需求存在巨大差异,相应的人口与土地的对应关系也是不一样的:在农业社会阶段,如果给一个人100平方米的土地从事农业生产活动,那么糊口都会成为难题;但是到了工业主导的城镇化阶段,在城市里给人均配置100平方米的用地,就能够满足生产需求了;而在生产性服务业和服务业主导的新型城镇化阶段,一个人仍然是否需要占用100平方米的城市建设用地?这就要打一个问号了。参考世界其它发达国家和地区的经验,比如像香港是服务业主导的城市,工业占整个经济结构的比重仅为7%,人均城市建设用地才37平方米就够了;新加坡的服务业和制造业发展并重,在经济结构中的占比分别为70%和25%,人均建设用地也就65平方米;再来看看世界上更加顶尖的三大都会,东京的工业用地占整个城市建设用地的比重为6.46%,解决了43万人的就业,服务业用地占比为4.83%,但解决了457万人的就业;伦敦工业用地占比0.6%,解决了24万人的就业,服务业用地占比1.7%,却解决了350万人的就业;纽约工业用地占比为3.6%,解决了14万人的就业,服务业用地占比3.91%,解决了239万人的就业。由此可以判断,在考虑同样的就业人口规模,生产性服务业和服务业与工业在用地的需求方面存在着数量级的差异,即同样一块建设用地,如果用于工业可以解决1万工人就业空间,如果用于前者则可以满足10万甚至更多的生产性服务业和服务业从业人员的需要。因此,对于一些固守成规的规矩如“1万人对应1平方公里城市建设用地”的论断就应该打破。

  二、经济学理论创新和城镇化融合发展:知行合一

  经济学与城市规划学科的融合发展是大势所趋。从传统的经济学和城市规划学科特点上看,经济学是一门时间序列的解释性学科,是“知”;城镇化规划是重大项目和各种要素在空间上的行动安排,是“行”,当前的“知”和“行”脱节正是土地城镇化的病根,也是制约我们讨论土地和城镇化问题的障碍所在。

  经济学本身是城市学科的重要基础,基础出现变化则会影响上层建筑。举个例子,城镇化和土地研究中经常需要进行量化需求预测,但在实践中往往发现“需求预测唯一能预测准的是,预测是不准的”。这个问题源于其在依托传统经济学建立分析模型之前,通常会构建一些假设条件,即产业在空间上是匀质分布的、不会因为集聚带来报酬递增,是完全竞争的,所以我们今天使用的很多预测模型都是线性化的模型。但是,在全球化和国际贸易一体化的情况下,产业的空间关系发生了新的变化,产业在空间上往往体现为高度集聚,集聚后首先是基础设施的共享,可以大大降低成本,其次是可以不断细分,产业之间合作加强,这是市场经济的第一个特征——分工经济,恰恰是因为分工带来了社会巨大的进步,这是产业链条之间的匹配效应;而随着知识信息环节从制造业环节分离出来,集聚在一起,会产生化学反应,传统的工业时代,我一个产品给你,我就没了,但对信息经济来讲,我有一个思想给你,我没有少,你有思想给我,你也没有少,我们每个人有了两个思想,不同的思想交流过程中,会产生第三、第四个思想,这就是今天信息经济区别于传统工业经济的优势所在,这就是产业知识信息环节的化学效应。因为“基础设施共享、产业链条匹配和知识信息化学反应”三大效应,形成了产业在空间上集聚后带来的极大的报酬递增,并且在城市空间上形成了垄断性的空间,也可以说是专业化的生产空间。这样看来,社会经济一旦发展进入这个态势,它的增长一定是非线性的。如果我们仍然用传统的线性思维接来分析预测这种非线性的增长,无疑是刻舟求剑。

  关注市场化和不确定性是城市学科与经济学融合发展的重要方向。当前城镇化研究面临从单纯关注确定性到统筹兼顾确定性和不确定性的转变。中央城市工作会议特别强调了要认识、尊重和顺应城市发展规律。什么是城市发展规律?城市是市场经济的产物,而不是计划经济的产物;是工业文明发展的结果,而不是农业文明发展的结果;是自由、平等、开放的,而不是权力等级封闭的。可见,城市发展的高度不确定性,正是城市的本质特征。这种不确定性与规划又是什么关系呢?柏拉图告诉我们:每个人到世界上都面临着此岸的不完美、短暂和不和谐!所以每个人、每个组织、每个地区总想追求完美的、永恒的、不变的、理想的彼岸世界,这就是计划经济下的规划哲学——追求高度的确定性。而市场经济以不确定性为特征,意味着更多的可能性和更大的探索空间,未来的规划应该更加关注不确定性,支持市场和企业,拥抱不确定性才是市场经济下的规划哲学。近年来,城市规划建设系统中已经有一些领导在讲城市规划的确定和不确定,也有在讲不确定才是城市的本质,还有明确提出“单纯的工程技术思维已经不适合城市发展了,必须用社会的复杂性的思维来看”。从全国范围来看,不只是经济学在研究城镇化的复杂性问题,而且做城市规划建设的人也在关注这一方面,经济学家和城市规划专家携手共进,才是中国城镇化的未来。

  三、城镇化体制改革和制度创新:任重道远

  中国当前的城市规划制定是以为政府服务为目标而发展起来的,规划决策权高度集中在政府及相关部门,缺乏对市场需求的真正判断,也缺乏各类利益主体的共同参与。如何重新构建机制或者说生态,让社会集思广益,共同参与到未来的城市发展和建设,推手就在于对现有经济激励机制的重新设计,没有经济激励机制的保障,很难有真正的改革。

  再举个例子,当前我国正在大力推动交通引导发展TOD模式,但是轨道交通周边土地的用途是什么?如何确定各地块的容积率?相关的决策通常缺乏透明和公开,在执行的过程中也相当随意。随着中国城镇化的进一步深入,新型城镇化战略要求市场在资源配置中发挥决定性的作用,规划作为配置城市中稀缺土地资源的重要环节,却在很大程度上仍然沿袭计划经济时代遗留下的制度,极大地阻碍了新型城镇化的市场化改革进程。反观轨道与土地一体化开发比较成功的日本,在规划阶段,包括轨道周边土地容积率的确定,市场都发挥了决定性作用。日本东京地铁建设过程中,不仅全程都让轨道周边土地所有者充分参与规划、建设相关决策的制定,而且还给予一系列的奖励政策让开发商能通过提高轨道站点周边的公共设施、服务质量来换取容积率的提高。例如,日本东京六本木的法定容积率本来是6,经过一系列的容积率奖励后,其容积率被调整到高达15,为了获得这之间9的容积率奖励,开发商承诺进行一系列提高六本木地区公共福利的建设,包括减少站点换乘距离的建设,改善、扩大公共空间和环境的建设,完善城市基础设施的建设等等。日本的规划制度之所以能让市场机制在其中发挥作用,其秘诀就在于建立了一个公开透明的框架规则,让政府、企业和第三方机构在这个框架下通过博弈达到最优的结果。诸如此类还有种种,不过鉴于既然旧的理论和规划体系已经不能适应城镇化发展的需要,构建符合时代发展的理论和规划体系就势在必行。

  以什么样的理论作指导,将决定发展格局的大小,大格局才大有作为。唯此方可避免因体制原因受困于昨天,因利益之争纠结于今天,因格局不足而迷惑于明天,否则未来中国新型城镇化创新必将因体制之困、利益之争和格局不足,失去后天。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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