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王小鲁:政府垄断土地市场很难实现资源优化配置

2017年07月15日 18:19 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
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我们要解决的问题不是市场好还是政府好,市场一定是主要的,但是政府也是需要的,关键在于合理的界限划在什么地方,在什么条件下需要政府起作用,起什么样的作用
在这样一个由政府来支配土地资源使用的情况下,土地资源是很难得到合理的利用的,很难实现资源的优化配置。图/视觉中国

文|王小鲁

中国改革基金会研究员

      编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

  我同意贯中教授的基本观点,我认为是需要土地市场的。我也同意赵教授说的,我认为是需要有政府规划的。但是,这其实就意味着我对他们俩人都有保留,下面说说我的观点。

  首先,中国需不需要开放土地市场,贯中是说没有土地市场,赵教授说已经有一个土地市场。我觉得他们俩说的好像都不太完全。有没有土地市场,你的房子可不可以卖,房地产市场上,城市居民房子可以卖,企业单位土地可以转让。从这个意义上来讲,有土地市场。但是,这个土地市场是一个有严重缺陷的,不完善的市场。特别是一级市场,就是当农村土地要转变成城市土地,转变成非农用途的土地,现在只有一个途径,就是政府征地,然后政府卖地,而且政府是独家卖地。如果说这是市场的话,那么这是一个独家垄断的市场,对每个地方政府来讲是一个独家垄断的市场,这样的市场不可能不推高地价,也不可能不推高房价。而且在这样一个由政府来支配土地资源使用的情况下,土地资源是很难得到合理的利用的,很难实现资源的优化配置。

  赵教授有一个观点是,现有的城市土地已经够了,83%的人口都可以放进去了。我想可能按数字计算是这样的,但是实践中间还有另外一个问题,就是为什么现在50%几的城镇人口占了83%的土地,还觉得土地不够。原因在于有大量的已经变成城市土地的土地资源是低效率使用,或者是浪费的。我们看到很多城市,有超大的广场,超宽的马路,皇宫一般的政府大楼,各种资源的浪费,土地资源的浪费比比皆是。我们能不能假定说,从现在起就是现有的城市土地容纳未来20年的城市化,再让两亿人、三亿人进城就够了,我觉得不太现实,因为你已经把它变成广场了,已经把它变成马路了,再要住人要付出巨大的成本,把它挖掉,然后再去开发。

  (赵燕菁:中途插一下话,土地财政有一个特殊现象是其他经济所没有的,就是提前量。我们做规划的时候都是有五到七年的时间,建成的马路和房子是没有人的。我们现在房子建好了,过个五年八年,就有人了。比如原来鄂尔多斯满街的鬼城,现在也有人了,就是你得给他个时间。因为我们的土地财政一个特点就是特别快地建成,所以我想这个还不完全是广场,广场是一个因素。)

  我同意这个观点,做城市规划需要一定的超前性。不能说人都来了,我再来建这个城市。但是有一个数字我不知道是不是准确,就是按照现在每个城市自己所做的城市规划来计算,未来中国城市可以容纳几十亿人。但是,中国没有几十亿人,只有十几亿人。

  (赵燕菁:其实就算是真的也没有什么问题,多少个运动员想当世界冠军,就那么一个。即使做了计划也可以理解。)

  我觉得就算是真的,那问题就大了,意味着资源巨大的浪费。当然也许鄂尔多斯将来的房子还能有人住,有些空置房还能卖得出去。但是,是不是现在那些空置资源都能得到合理的配置,我有一个很大的疑问。有很多盲目建设的城市将来是要衰败的。那些资源是长期浪费闲置的。而且现在每个城市都在扩张,每个城市都在扩大自己的计划,都希望多占土地。这里有合理的成分,有不合理的成分。另一方面,我们也可以看到,农村人口进城以后,农村确实出现大量的闲置土地,而且出现了“空心村”这些现象。农村人口进城之后,这块房基地财产永远闲置在那儿,不能有效使用,不允许转让,我认为是不合理的。只有进入市场才能使这块土地资源得到更合理的利用。

  所以,从这个意义上来讲,我认为中国现在迫切地需要开放土地市场,而且很难说现在不存在农村土地转变为城市土地的问题,我认为这个问题仍然很大。

  第二个问题,市场调节和政府规划之间是什么关系?我认为需要有一个政府规划。因为比如说,深圳当年是一个小渔村,现在是上千万人的大城市。如果说当时政府不做规划,现在深圳是什么样的,我觉得很难想象。不能说谁想在哪儿盖个房子就盖个房子,哪儿想干什么就干什么,把房子盖在马路上或者盖在未来要建马路的地方。这个城市怎么把它变成一个有效率的合理布局的城市。所以,从这个意义上讲,我认为是需要有政府规划。

  我觉得政府规划是要衔接的。但是政府规划如果不和市场衔接,往往造成错误,而错误的政府规划有可能不如不规划,结果可能比不规划还糟糕,就是造成大量的资源错配。我认为即使我们要解决的问题不是讲一个抽象的问题,不是市场好还是政府好,市场一定是主要的,但是政府也是需要的,关键在于合理的界限划在什么地方,在什么条件下需要政府起作用,起什么样的作用。

  (文贯中:就是两点:公共利益和负外部性。公共利益讲的很清楚了,除了道路、基础设施、公共用地,政府用地之外,其他都留给市场。)

  基础设施里还有很复杂的问题,每个城市要建自己的基础设施,可能基础设施也造成大量的闲置。

  (文贯中:我和你没有矛盾,我没有说不要规划。一定要有市场,一定是可以交易,一定要有地段不同的价格,规划的时候开始注意,这个土地这么贵,不能搞一个无用的大广场。现在根本没有概念,随便什么地方,都是无价的。)

  我是想说,在这方面恐怕还要更进一步的深入研究,其实我们现在可能所有的人都还存在很大的盲区。我们不太能说清楚,市场和政府职能之间的边界到底在哪儿。土地问题又和一般的市场有不一样的地方,有特殊性。特殊性在哪儿?土地,第一是不可再生,第二是空间上不能移动,因此会产生外部性,因此会造成一个地方的地价是另一个地方的100倍。在这种情况下,我们需要有政府规划,但是需要有一个更合理的规划,这个更合理的规划一定是要不断地吸收市场信息,参照市场的变动趋势去做规划,去修改规划。我觉得这方面可能还需要做很大的工作去把这些原则落实成更具体的东西。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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