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开放土地市场 推进结构改革

2016年09月25日 19:33 来源于 财新网
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土地制度改革进展十分缓慢,一个原因是土地改革仍然只限于小范围试点,而且受到很多过时的条条框框限制,试点经验也迟迟没有总结推广。一些机构对开放土地市场疑虑重重,不愿放手推进

  王小鲁|文

  中国改革基金会国民经济研究所副所长

  紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,……推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

  建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。……扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。

  ——中国共产党第十八届三中全会:《关于全面深化改革若干重大问题的决定》

  改革土地制度,建立或开放土地市场,是落实市场在资源配置中起决定性作用的重要一步,是供给侧结构改革的一项重要内容。

  现行建设用地制度的利与弊

  当前,我国实行的是经营性建设用地由地方政府独家征地、独家卖地、地方政府获得土地出让收入这样一种制度。它基本上是在上世纪90年代逐渐形成的。其背景,一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加,二是随着1994年的分税制改革,中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重,地方政府收入份额减少,迫切需要开辟新财源来支持其经常性和建设性支出。

  这种模式在2000年以后进入了快速扩展阶段,地价节节攀升,土地出让收入从上千亿元升至数万亿元。2001年国有建设用地有偿出让9万公顷,占建设用地供应总量的50%,出让土地成交价1300亿元。到2014年出让面积上升到27万公顷,占供应总量的45%,土地出让收入达到4.3万亿元。平均每公顷成交价涨了10倍。2014年土地出让收入相当于当年地方一般公共预算收入的57%(不包括在公共预算内),相当于当年全国GDP的6.8%(据国土资源部和财政部网站及年鉴数据)。

  从经济和社会角度客观评价,这种模式有利有弊。

  利之一,是地方政府通过获得大量土地出让收入弥补了地方财政的不足,特别是满足了地方政府扩大投资的需要。扣除征地成本后,土地收入大部分用于地方投资支出,扩大了投资规模,支持了地方基础设施建设。

  利之二,是地方政府用行政性手段征地,避免了土地买卖双方反复讨价还价,项目久拖不决的情况,也减少了“钉子户”对投资项目的阻碍,加快了投资建设的速度,对经济发展发挥了有力的推动作用。中国各类投资项目说干就干,投资快,见效快,令很多国家羡慕,在很大程度上来源于此。

  但是,这种模式的弊端也很明显,而且弊病越来越严重。

  弊病之一,是侵犯了农民的合法权益。宪法规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”但是,政府征用农村的土地,并不需要按土地的市场价格向农民集体付费,只需付征地补偿款,通常远低于土地市场价格。征收后土地变为国有,由地方政府高价拍卖,获得除征地成本外的全部收益,并不与失地农民分享。这实际上侵犯了农民的土地所有权,与宪法相违背。失地农民在领取了征地补偿款的同时,如果没有就业机会,就可能失去生活基础。一些地方政府在利益驱动下,常常违背农民意愿,动辄暴力拆迁,导致严重的官民冲突、恶化了执政党与群众的关系。过去多年来各地不断出现的群体抗议乃至恶性冲突事件,多数与征地拆迁有关。长此以往,执政基础将严重受损。

  弊病之二,地方政府为了获得更多的土地出让收入,在利益推动下过度鼓励房地产开发,以便把土地卖出去,造成很多地方房地产大量空置,导致资产泡沫、资源浪费、银行债务越欠越多。这些债务地方政府有的不负偿还责任,有的无力偿还,导致不良债务大量积累,金融风险越来越大。

  弊病之三,地方政府独家征地、独家卖地,垄断了地源,排除了供给侧的市场竞争,因此抬高了地价和房价。大城市尤甚,高房价已成为中低收入居民的沉重负担,严重影响收入分配。同时也抬高了城市商业服务业的租金成本,进而抬高了商业服务业价格,将高地价、高房价的负担转嫁给广大消费者。

  弊病之四,在高价卖地的同时,保留了大量的无偿划拨土地及低价或免费供地,用来招商引资、降低工业成本,或者在公共设施建设名义下大量占地搞“形象工程”、“政绩工程”和政府楼堂馆所。而高价土地则完全由购房者和普通消费者承担。这样一种不均衡的土地制度造成土地资源的低效率使用,大量土地被圈占、闲置、浪费。土地价格的扭曲也鼓励了过度的产能投资,助长了产能过剩,同时,因不同企业的地价差异悬殊,造成企业间苦乐不均、不公平竞争。

  弊病之五,通过权力配置土地资源,使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地,少收土地出让金,或以公益用地名义,变相搞房地产开发,获取巨额回扣,导致官商勾结、黑箱操作,大大助长了腐败之风,造成公共资源流失。近年来揭露的贪腐大案要案,涉及土地、房产和矿产资源的腐败已成为官场腐败的最大来源。

  弊病之六,随着城镇化发展,已经有两亿多农民进城,农村已有大量土地闲置,但分布非常零散。按照现行制度,只要政府不征地、又不允许市场交易,这些闲置土地就不能变为财富,导致宝贵的土地资源大量浪费,而农民得不到应得的财产收入。

  上述情况说明,现行土地制度已成为我国近些年来经济结构失衡的一个主要症结,弊远远大于利。目前的结构失衡,主要表现为产能过剩、房地产库存过大,杠杆率过高,效率下降严重,有效供给不足。这些都与现行土地制度有密切关系。所以,土地制度亟待改革,方向就是使市场在土地资源的配置中起决定性作用,通过市场机制实现土地资源优化配置。

  土地制度改革为什么进展缓慢

  如何改革现行建设用地制度,中共十八届三中全会决议已经指出了总体方向,即建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之,即有规范地开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源,农村集体可以直接作为市场上的供应方,通过平等交易出让土地。

  但是,迄今为止,土地制度改革进展十分缓慢,三中全会提出的改革任务要落实还遥遥无期。一个原因是土地改革仍然只限于小范围试点,而且受到很多过时的条条框框限制,试点经验也迟迟没有总结推广。一些机构对开放土地市场疑虑重重,不愿放手推进。

  限制之一,是关于什么是“农村集体经营性建设用地”。一种解释说,这只限于农村乡镇企业占有的土地。其他都不能叫经营性建设用地,因此不能入市。这一限制没有必要,而且侵犯了农民的合法权益。既然宪法规定农村土地是集体所有,农民就有权决定哪些建设用地用于经营性目地,哪些用于非经营目地。如果过去的生产队队部、学校或库房已长期闲置不用,为什么不能通过转让使之有效利用?实际上,各地乡镇企业占地很不均等,有些地方很多,有些地方没有。即便乡镇企业占地很多的地方,分布往往很分散,东一块,西一块,这里半亩地,那里两间房。这样零散的土地能够有效利用吗?这些清规戒律于理不通,必然使农村建设用地难以转让,堵住了农民财产性收入的渠道,还大大降低了土地使用效率,而且不利于新农村建设的合理布局。

  限制之二,是关于农民宅基地的转让。一种解释说,宅基地只允许向本村农民转让,不得向城镇居民和本集体组织成员以外的人转让。这种限制很荒唐。试想如果对城镇居民设一条限制,要卖房子只能卖给户口在本街道的居民,不得卖给外人,能够被接受吗?为什么对农民就可以横加限制?如果进城农民工在城镇安家,出让农村闲置的房产和宅基地使用权为其在城镇落户筹资;城市居民希望购买农民闲置的房产和宅基地使用权到农村休闲度假;农民得到收入,城市居民得到住房,房屋土地得到有效利用,是对各方有利的好事,为什么不允许?三中全会决议提出,要“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”而坚持上述限制,不仅违背三中全会决定精神,侵犯了农民的合法权益,也会阻碍土地资源的有效利用和增值。

  随着城镇化的发展,已有几亿农村人口转变为城镇常住人口。未来城镇化还将继续推进。伴随户籍改革和城镇社保及公共服务逐渐完善,必然有越来越多的农村人口在城镇定居,也会有越来越多的农村住房和宅基地闲置。这是一笔巨大的潜在财富,但目前被大量浪费了。允许农民转让住房和宅基地使用权,就增加了他们的财产收入,支持了他们在城镇安家立业,并盘活了一笔巨大的资产。对城乡居民、对经济发展、对整个社会,都是天大的好事。政策应该积极促进,而不应横加阻拦。

  此外,随着城镇化进展,也需要促进农民的农用承包地进入市场流转。农民工大量进城,农用地大量闲置,只有通过土地流转,才能使土地有效利用,并促进规模化经营,实现农业现代化。这方面目前阻力较小,农村已有约1/3的土地发生了流转,集中到农业大户、合作组织或公司经营。

  不过,有一个现象值得注意,有些地方政府用大量财政补贴鼓励大规模的资本下乡,大规模拿地,大规模土地经营, 动辄上万或几万亩。经营规模较小的反而拿不到补贴。但已经有不少失败的案例,有的是公司用完补贴后农业经营亏损、难以为继;有的是投资者以农业经营为名变相搞房地产开发牟利,少部分土地变为商业性房产,大部分耕地反而闲置抛荒。两种情况都可能损害农民的利益乃至生计。其中也不乏权钱交易的腐败现象。我国过去的经验证明,农业经营需要与直接生产者的利益挂钩才能保证效率,适度规模的农业经营可能更有生命力。所以,在农业领域,对大规模资本下乡、搞大规模种植园的经营方式,必须慎重行事。政府政策必须一碗水端平,切实保护农民利益,不能轻此重彼,偏向大资本,搞倾斜式补贴。

  还要看到,开放土地市场并不能一下子解决所有的问题,还可能产生一些新问题。出现上述这些偏差是有原因的。除了有条条框框的阻碍和既得利益的误导外,有些担心和疑虑也有现实的原因,有一系列实际问题需要解决。但是,这不能成为不改革的理由,需要在开放土地市场的同时,积极面对问题,寻求解决方案,土地改革才能顺利推进。对开放土地市场过程中可能出现的不良倾向也必须有通盘考虑和有效的应对措施,防止误入歧途,保障改革健康推进。

  开放土地市场过程中需要解决哪些问题

  第一,开放土地市场后,一部分建设用地不通过政府征用和拍卖,地方政府收入可能减少,地方履行公共职能的财力如何保障?

  实际上,近一两年来地方政府卖地收入已经在下降。原因在于一些大城市地价房价越炒越高,限制了正常居住需求;一些一线城市土地资源已经枯竭;一些中小城市房地产严重过剩,新地卖不出去。不开放市场也不能阻止土地收入下降。要保障公共支出的需要,还要从节流和开源两方面入手。

  所谓节流,就是减少不必要的政府支出。过去财政纪律不严,制度漏洞很多,财政资金和土地收入利用效率偏低,浪费和流失很大,尤其是行政管理支出和“三公消费”过多。大量低效或无效的政府投资,也浪费了很多资金。此外,中央对地方的转移支付,效率偏低的专项转移仍然过多,各种项目资金到处“撒胡椒面”,而用于支持基本公共服务的一般性转移支付不足。因此,节流潜力巨大;通过改革财政体制、改善支出结构,减少过度的行政支出、三公消费和不必要的政府投资,能够节省大量资金用于公共服务,可以在很大程度上抵消土地收入的减少。

  所谓开源,是以更规范合理的财政来源来代替土地出让收入。其一,房地产税的开征要积极推进,但限于针对那些拥有超大面积和多套住房,买房囤房用于投资或投机目的的房地产拥有者。其二,对土地转让收入中的暴利部分征收累进的土地增值税。全国地价高度不均,有些大城市周边的土地已经是天价了。这部分土地增值是因城市规模经济产生的溢出效应形成土地级差,是一个宏观经济现象,不应全部归现有的土地使用者所得。对暴利部分应征收土地增值税,用于公共服务和社会保障,特别是用于户籍改革、实现农民工市民化。其三,还可以通过有利于调节收入分配的其他税制改革来为地方公共服务筹资。

  第二,一旦开放土地市场,基础设施建设项目得不到保障怎么办?人家不愿意卖地,基础设施建设就没法进行。个别“钉子户”漫天要价,也增加了项目的麻烦。为此,重要的基础设施项目可以继续保留政府征地的方式,但对列入征地范围的投资项目需要严格审查,并比照市场价格给农民以合理的补偿。法律应该做两件事:其一是在土地转让中,要对农民的合法权益给予法律保护;其二是对超出维护自身合法权益的范围,漫天要价侵害社会利益的个别“钉子户”,也要有法律强制措施。做了这些事情,必要的基础设施建设项目还是有保障的。

  第三,有些农民转让了农村土地,又难以在城市定居,失去赖以生存的基础怎么办?这种危险是存在的,但主要是现行的城乡分割的户籍制度和社会保障、公共服务不健全造成的。没有户口,没有社会保障,不享受公共服务,大量新城镇居民就难以在城镇定居,他们就越需要依赖农村土地作为未来仅有的保障。因此,关键在于要加快推进户籍制度改革、扩大城镇社保和公共服务覆盖,使那些长期在城镇就业和生活的新城镇居民能够在城镇安家落户和市民化。这应当作为城镇地区政府最重要的一项工作任务来督促考核,加快完成。完成这项工作所需要的财力支持如何解决,在前面的开源和节流问题中已经谈到,不再重复。

  第四,开放土地市场会不会一哄而上,导致大量农民集中失地和社会不稳定?首先,在各级政府政绩观和利益导向未根本理顺的情况下,有些地方政府有可能以开放土地市场为名,与某些开发商联手推动征地拆迁,低价格拿地,赶农民上楼。必须严格防止这种侵害农民利益的倾向出现。要有严格的纪律约束,使政府在土地市场上保持中立。其次,由于多元供方进入市场,会使土地价格下降,有可能刺激一些开发商一哄而上,造成房地产再次过热,助长泡沫。大量购地有可能在短时间大量增加农村失地人口,导致就业困难。因此,开放过程需要循序渐进,分步实施,并提醒业界充分认识风险。其三,更重要的是在开放市场的过程中,必须维护宏观稳定,严格保持中性的货币和信贷政策,防止流动性过多导致房地产泡沫再次发生。

  第五,集体所有权虚置,农民利益得不到保护怎么办?我国农业长期实行包产到户,很多地方的农村集体经济实际已经名存实亡,村委会和村支部往往只作为政权在基层的延伸而存在,村民对村干部的监督很弱,村干部容易演化为独立于村民的既得利益者。在村集体与开发商的土地交易中,村干部容易被收买而倒向开发商一边,起不到代表农民集体、保护农民利益的作用,或者截留农民应得利益。因此,在土地交易中,必须防止开发商过于强势、农民过于弱势或者村干部侵害农民利益。为此,各地应建立有监管的、公开透明的土地交易平台,所有土地交易必须在平台进行,并设专门机构加以监管。地方政府有责任保护农民合法权益在土地交易中不受损害,并建立事后核查机制。上级和中央政府有责任对地方政府是否履行监管职责进行检查。

  第六,开放土地市场,有些大城市郊区农民获得丰厚收益,边远地区农民却难以受益,收入差距会不会更加扩大?由于土地资源无法在空间上流动,需要有一种补偿机制来均衡土地资源的配置。有些城市发明的土地指标交易制度或“地票”制度值得借鉴。很多城市周边土地需求旺盛,但可用的建设用地有限。边远地区农村有多余建设用地可供,但没有人愿意在那里投资。如果这些建设用地用于耕地复垦,将建设用地指标(或称“地票”)有偿转让给需要投资的地区,则可以使边远地区农民分享城市土地增值的收益,而城市建设用地不足的问题也可以得到解决,同时保护了耕地。这不仅实现了土地资源的流动和优化配置,而且带来城市化收益的共享,将对宏观经济层面的资源配置改善产生非常积极的作用。未来很需要在这方面进行更多的试验和设计论证,形成一套更完善的制度向全国推广。

  第七,土地无序开发,破坏耕地保护和国土规划怎么办?在市场化交易中,土地供需双方可能有动机绕开耕地用途管制和国土规划,导致土地无序开发。因此,土地交易平台和地方政府有责任对此实施严格的监管,使交易合法合规,并防止场外交易。发现问题,立即会同执法机关予以纠正。

  简短概括

  开放土地市场,将极大地释放土地资源的优化配置效应,成为推动经济增长和改善国民福利水平的重要动力。可以预计,其重要性堪与过去30年来数亿农村劳动力进城对经济发展的推动相比。

  第一,开放土地市场将引进供给侧竞争,抑制房价地价过度上涨,促使过高的房地产价格回归合理水平,有利于减轻中低收入居民的生活负担、降低城市商业服务业成本、促进居民合理消费。这些都将对启动内需,推动经济增长产生积极的作用。

  第二,通过公平的市场交易,农民可以获得市场价格允许的土地收益,而不仅限于征地补偿,能够提高出让方农民的收入,保护农民的合法权益不受侵害。

  第三,市场将改善土地资源配置,纠正低价无偿供地,矫正因土地价格扭曲和行政分配资源带来的资源错配和土地资源浪费,提高土地使用效率。这些都会对经济增长发挥积极的推动作用。

  第四,由市场配置资源替代政府配置资源,大大减少了官商勾结、权钱交易的机会,有利于减少腐败,改善官民关系,改善收入分配。

  第五,开发土地市场能够盘活大量农村闲置和废弃的土地资源。在城镇化过程中,几亿农民进城,农村有大量土地出现闲置。未来20年,随着城镇化率继续提高,土地闲置还会不断增加。这一笔巨大而宝贵的潜在资源不应任其荒废,得不到有效利用,甚至造成农村的凋敝。但事实证明,单靠行政力量推动农村整治,有可能违背农民利益,导致强拆强迁,赶农民上楼,结果事与愿违。唯有通过市场平等交易,在顺应农民意愿的条件下盘活闲置土地资源,才能兼顾各方利益,形成巨大的财富,成为农民、居民、投资者财产收入和投资收入的重要来源,将对促进农村的繁荣、推动经济增长发挥巨大的作用。

  开放土地市场势在必行,功在千秋。同时也会带来一系列新问题,需要认真研究,通盘考虑,以改革和务实的精神逐一解决,保证土地制度改革健康推进。

责任编辑:杨哲宇 | 版面编辑:刘潇
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