财新传媒

资本圈地的症结何在?——对土地制度改革一些观点的商榷(之三)

2016年05月17日 10:13 来源于 财新网
把资本圈地和干部腐败问题归咎于土地市场,没有抓住问题的本质

  文|黄小虎   中国土地学会副理事长

  对于十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神,社会有关方面存在着不同的理解和解读,甚至存在完全相佐的意见。在学术研究领域,以及在党和政府内部,人们不管持什么样的意见,都应该受到支持和鼓励。对少数人的意见和反对的意见,更应该特别加以保护。广开言路,可以砥砺相长;禁锢封锁,反而不利于统一认识,最终也是封锁不住。在解放思想的时代潮流中,人们的认识与事物的发展一样日新月异,智者千虑必有一失,愚者百思或有一得。出于以上认知,笔者谈谈对有关土地制度改革一些看法的个人商榷意见,是否符合实际,是否准确,有待读者批评、判断。本篇谈的是关于资本圈地和基层干部腐败问题。

  有人担心高额利润会助长资本大肆圈地,有人担心巨额的土地收益会使农村基层干部的腐败现象更加严重,因此不同意放开集体建设用地入市。我认为,现在还没有放开,这些问题就已经存在了,把产生问题的原因归咎于土地市场,没有抓住问题的本质。

  目前,城市资本包括境外资本圈地的最主要表现,是开发商以土地储备的名义屯地。资本主义早期,建筑商与开发商、维修商等是一体的,后期开发商从建筑商中分离出来,成为独立的行业。产业划分把其归类为第三产业即服务业,是符合实际的。开发商不亲自搞建筑设计,不从事建筑施工,也不管后期的维修,所做的主要事情是跑各种手续,以及拿地、卖房。严格说来,开发商的报酬应该属于中介劳务收入,所谓开发商利润,其实是一个不合理的理论范畴。虽然开发商买地支付了土地出让金,但他把出让金列入成本分摊到房价里,最终是由消费者买单。有的开发商甚至连购地款和建房资金,都是用买房人的预付款和银行贷款支付,做的是几乎无本的生意。开发商买地时的地价,与卖房的地价有一个差额,只要经济向好,地价总会上升,这个差额就是所谓开发利润的主要来源。开发商们都懂得其中的奥秘,会尽可能多拿地,拿好地。拿到土地以后,不少开发商会尽量拖延开发,甚至捂着不开发,等待地价升值,就可以有更多利润。这个利润,与正常的中介劳务收入相比,可谓判若云泥。

  房地产开发投资,属于风险投资,回报高一些是应该的。但现在的问题是开发商利润高得离谱,动辄就是社会平均利润水平的十几倍甚至几十倍。我认为,对这样过高的土地增值收益,倒是应该实行涨价归公。可惜,我们至今只听到对农民的土地涨价如何如何的主张,却听不到对开发商实行土地涨价归公的声音。

  房地产开发之所以成为一个暴利行业,最根本的原因,并不是从事这个行业的人的素质如何,而是有关制度安排存在缺陷。上世纪80年代,国务院成立住房制度改革办公室,组织有关政策、理论界调研、拟定房改方案。经过较长时间的探讨,形成了住房商品化的改革共识。其中对住房供应设想了四条渠道:政府出资建房,住宅合作社建房,私人建房和开发商建房。我理解,政府出资,主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织,是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房,主要是小城镇居民用于自住;开发商建房,对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。

  但1998年启动房改以后,并没有按上述方案实施,在将近10年期间,开发商成了唯一的供应渠道。这并不是开发商自己争来的,而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商,在行业内部竞争的巨大压力下,都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高,让开发商来负责普通人群的住房供应,是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下,房价只会一路高涨,失去控制。后来,有关方面终于认识到,解决城市住房问题,政府不能缺位,承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是,城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决,继续让他们挤在开发商的供应渠道里,只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢,都不能根本解决他们的住房问题。

  土地制度也存在缺陷,一是不允许集体建设用地进入市场,即使符合规划,也不能开发商品房,不让农民的宅基地入市交易,结果是进一步强化了开发商的自然垄断地位。二是政府经营土地,导致政府过于依赖土地财政和土地金融,依赖循环往复不断征地、卖地。地价高了政府可以多一些收入,但也把房价抬上去了。房价已经成了令政府左右为难的头号难题,一头是群众利益,一头是政府收入,只要现行土地制度不改,这就是一道无解的死题。

  总之,现在我国的城市住房市场,是一个没有充分竞争的市场,开发商处于自然垄断地位,这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的。凭借垄断地位,房地产开发成了暴利行业。暴利,驱使资本到处大量圈地。

  近些年来,一个新动向是不少工商资本到农村大量租用农地。有的确实是为了发展现代农业,应当支持、鼓励。但也有不少是打着“观光农业”、“旅游农业”、“休闲农业”、“生态农业”之类的幌子圈地,最终目的还是伺机开发房地产,牟取暴利。

  那么,改革土地制度,建立城乡统一的建设用地市场,会不会助长资本跑到农村去大肆圈地?我的判断是只要改革到位就不会。第一,建立统一市场的改革,绝不仅仅是允许集体建设用地入市,更重要的是彻底转变政府职能,政府的行政管理部门将不再经营土地。这一来,政府与资本、与开发商就没有了直接的利益联系。加上财税体制、投融资体制、干部考核体制等方面的改革不断深化,政府承担的建设职能也将不断弱化。相应地,政府空间用途管制的职责和能力大大加强,将切实扭转土地利用的混乱局面;政府对市场监管的责任和力度也大大加强,包括资本的圈地行为等,终将受到强力遏制。第二,允许集体建设用地(包括宅基地)入市,打破了开发商的自然垄断,土地供应来源多样化,有利于平抑地价。此外,政府不再经营土地,对地价的监管也将日益到位。结果,房地产开发利润将逐渐向社会平均利润回归。暴利不再,资本也就失去圈地的冲动,有利于引导其投向社会需要的领域。

  与资本圈地相联系、相对应的,是农村基层干部的腐败问题。这个问题确实比较严重,但资本的侵入只是外因,内因则是权力制约的农村基层组织治理结构没有建立好,这是多年来我们农村工作的一个短板。关闭农村集体建设用地市场,不仅解决不了干部腐败问题,反而堵住了农民自主参与工业化、城市化之路,是不可取的因噎废食之举。从根本上解决问题,还是要下大力气补短板。经过几年老虎、苍蝇一起打的大力反腐,大气候对深化农村基层治理结构改革十分有利,开放集体建设用地进入市场,也正好可以成为深化这一改革的抓手。至于农村基层组织应该如何建设,多年来各地方农村干部群众创造了不少经验,需要各级党和政府认真总结。

相关文章:

社会主义农村的土地涨价应该归谁?——对土地制度改革一些观点的商榷(之一)

农民宅基地能入市吗?——对土地制度改革一些观点的商榷(之二)

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:张柘-实习
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
推广

财新微信

热词推荐:
财新网 雷洋案最新进展 川普 雷洋事件 最近为什么日元升值了 英国脱欧公投时间 山东问题疫苗事件 首都 北京 融资融券T+0 英国退欧对中国的影响 万科股权分散 聂树斌案最新情况 南极臭氧空洞减小 雷洋尸检结果公布 985大学序列