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【改革三人谈】“居住证”能否撬动大城市户籍改革

2015年01月09日 11:27 来源于 财新网 | 标签:改革三人谈
城市提供的公共服务和福利应该以常住人口为标准;“居住证”仍是过渡手段,逐步消除身份上的不平等,才是户籍制度改革的根本方向

  【财新网】(记者 周东旭)2014年岁末,国务院法制办公布《居住证管理办法(征求意见稿)》,炙手可热的大城市户籍改革顶层设计初露峥嵘,但最终稿会怎样,各地方如何制定细则,大城市外来人口最终能否获得户籍及相关公共服务,仍是疑窦重重。

  大城市户籍改革一直备受关注,是难点,也是考验户籍改革力度的试金石。2014年7月,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出,严格控制特大城市人口规模,改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。

  在具体实践过程中,无论北京、上海等特大城市,还是郑州等极力打造一方领头羊的省会城市,都既存在财政、承载力、教育资源分配等共性问题,也有各自独特的困境。

  财新网“改革三人谈”本期特邀华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云、中国人民大学社会学教授陆益龙和郑州大学公共管理学院副教授钟培武,分别从北京、上海以及郑州等为代表的大城市已有探索经验出发,反思大城市户籍改革前景,以及此轮改革对于民众的可能影响。

  本期嘉宾

郭秀云

  郭秀云:华东政法大学政治学与公共管理学院教授

陆益龙

  陆益龙:中国人民大学社会学教授

钟培武

  钟培武:郑州大学公共管理学院副教授

  居住证能否承载户籍梦

  财新记者:2014年12月4日,国务院法制办公室发布《居住证管理办法(征求意见稿)》,居住证制度将在全国范围推广。在此之前,各地在居住证制度上的尝试积累了怎样的经验?

  郭秀云:在上海,居住证办理比较简单,只要合法稳定居住和合法稳定就业,参加职工社会保险满6个月,或者投靠上海户籍亲属、就读、进修等在本市居住6个月以上,就可以办理。但要想把居住证转为当地户籍很难,每年指标有限,需要排队。2013年以前,居住证分为人才类、就业类、投靠类等,还有临时居住证。其中,人才类居住证享受的公共服务和福利待遇最高,有准市民待遇,临时居住证最低。2013年以后,上海对外不再区分不同类型,但后台管理仍有区别。

  上海已经实行积分管理,积分的构成有基础分、加分、减分。基础分,包括年龄,最高分为30分,年龄越大分数越低;学历加分,本科90分,博士110分,另外还有专业技术和职称加分等,像教授可达140分,缴纳社会保险也可以加分。基本分为120分,达到就能享受准市民待遇,比如子女就有资格在当地参加高考。与之前相比,2013年出台的新管理办法使享受准市民待遇的人数增加了。

  上海居住证的积分制没有和落户直接挂钩,仍需要排队等候落户。此次国务院的户籍改革意见主张积分落户,上海可能会在这方面做些调整。居住证管理办法征求意见稿出台前,有关部门曾在上海调研,意见稿的很多思路和上海、广东的实践基本一致。

  北京在居住证方面的探索相对较晚,2010年曾提出推行居住证制度,但至今未能取得实质性进展,一直处于论证、征求意见阶段。 2012年北京市第十一次党代会将积极推行居住证制度作为5年计划内容,2014年1月,北京市政府工作报告明确“推行居住证制度”。相关部门的负责人曾表示,实行居住证制度之后,也不会取消工作居住证,会研究二者的衔接。北京目前工作居住证,门槛较高:在符合规定的单位具有2年以上工作经历,并取得学士(含)以上学位或具有中级(含)以上专业技术职称或相当资格、资质的人才,在本市有固定住所,办理需通过其聘用单位向所在区县申请。

  北京居住证制度推进缓慢,可能与其城市定位有一定关系。如果推行,其基本门槛应该与国务院的改革意见相符合,但在具体要求以及福利提供方面,也会考虑自身特点,比如意见规定地方政府应当积极创造条件,使随迁子女在当地参加中考和高考,至于能否参加,主动权仍在地方。北京的居住证与上海会有很多相似之处,但具体要求可能更高一些。

  钟培武:郑州市2013年实行居住证制度,逐步以居住证代替暂住证。此前基本公共服务更侧重缩小农村与城镇之间的差别,随着农村人口迁移,现在更注重城市常住人口的基本公共服务均等化。

  在郑州居住30日以上就可以申领居住证,持有居住证能享受一些服务,包括计划生育检查、传染病防治等,但很多人办居住证是为了在郑州考驾驶证,以及子女享受义务教育。居住证承载的福利是梯度赋予,根据社保缴纳的年份等,工作时间越长,能够享受的福利也越多。有了居住证后,居住一年以上,还可以申请公共租赁住房等。但在社会救济等方面,居住证与当地户籍还有一些差别。

  郑州市的居住证改革学习了深圳和上海,每年会拿出一部分户籍指标分配给常住人口,但并没有特别明晰的积分落户制度。

  财新记者:居住证制度能否承载大城市户籍改革的重任?与户籍改革又是什么关系?

  郭秀云:2014年在国家层面推出居住证制度,是户籍改革的重要步骤。今后户口上附加的福利应该做减法,作为过渡性工具,以居住证为载体的福利应该做加法。最终,整个公共服务和待遇应该以常住人口为标准。这次居住证改革的定调很高——为了促进社会公平正义,地方的居住证管理办法没有提到这一点。

  作为流入地的地方政府,财力有限,能提供哪些福利,提供到什么程度,会有选择性,怎么选择?权利与义务对等是一个原则。福利清单也存在顺序,比如就业是优先保障,以及义务教育、公租房等,最低生活保障等则属于高端福利。权利的享受以履行相应的义务为前提,如缴纳个人所得税等。

  陆益龙:居住证制度的意义之一是对实际居住人口进行信息登记和管理。管理包含服务,但主要还是政府要整体把握流动人口,不让其游离于治理系统之外。如果无法掌握,又怎么谈服务呢?

  按照目前的意见稿,外来人口基本都可以申请居住证,没有太多限制。居住证只是过渡,不能过于强化,如果固化附着于居住证上的各项福利,就违背了户籍改革的初衷,反而强化了户籍的身份差别,又增强了政府管理。

  另一方面,居住证所承载的福利很难法律化,会不断变化,本质就是一些惠民政策,停留在政策层面,地方政府拥有很大的裁量权。逐步消除身份上的不平等,才是户籍制度改革的根本方向。

  财新记者:居住证在实施过程中遇到的问题集中在哪些方面?各城市所处的阶段与实际难点又有哪些不同?

  钟培武:福利均等化要以外部的经济发展为支撑,政策导向现阶段还是很清晰的,一味强调均等化也不现实。在此基础上,应该拿出更多的资金支持市民化。地方政府在推行服务均等化过程中也在逐步放开,没有地方能一步到位,因为财政不可逆,赋予的越多,压力越大。

  积分制实行最早的是上海和广东,准入控制较严。上海等地遇到的一些问题,在河南不是很明显。河南是农业大省,土地问题更为突出,很多农民不愿意为获得郑州户籍而放弃农村户口和土地,如何有效处理土地与落户城市等相关问题,更为现实与重要。

  郭秀云:按照国务院出台的改革意见,强调大城市和特大城市是积分落户,具体如何操作,由各地负责,地方政府有很大的裁量权。目前上海的积分制是人力资源和社会保障局负责,而居住证由公安局承担。广东全省的落户指标是省发改委分配,具体操作部门为公安局、人力资源和社会保障局。此次改革中央层面并没有明晰部门间如何协调。

  广东积分落户实践的一个突出问题是各地的不均衡,广州、深圳申请人数多,落户难,东莞、中山的落户指标多,但申请的人不多,出现一些剩余,供给和需求存在矛盾。广东希望借助落户指标来平衡人口、城市发展等,但实际结果并不理想。

  上海新迁入户籍人口每年有十多万,包括直接落户和居住证转入。2010年上海开始实行由居住证转为当地户口,2010年转入2万多,2011年有8000多人,2012年是1.2万人,2013年不到9000人,所占比例仍然很低。今后直接落户的指标会减少,更鼓励从居住证转为上海市户口,这方面的指标会逐步增加。

  未来的调整方向是加大居住证转为当地户籍的力度。但能够转办成功的,也属于狭义上的人才,对于普通农民工来说,除非特别优秀,否则很难。

  陆益龙:居住证只适合在北上广等特大城市作为一种过渡形式,在其他地方没有太大意义。即使省会城市,也没必要搞积分制,花费大量成本,没任何意义,实际还在强化身份的不平等。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:郭艳涛
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