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湛中乐:落实二孩政策地方修法越拖越不利

2015年10月30日 11:49 来源于 财新网
在地方修法完成之前,还是会按照原来的法律法规办,至于社会抚养费要不要征,按什么标准,是否可以减或免,则是执法中可以具体考量的
2013年11月8日,北京,某女士怀孕第168天,早上去医院照做彩超时两个小朋友一头位一横位的状态。麦田/CFP

  【背景】10月29日,中共十八届五中全会提出,在“坚持计划生育的基本国策”的前提下,为完善人口发展战略,“将全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,积极开展应对人口老龄化行动。”这标志着继2013年11月十八届三中全会通过“单独二孩”政策之后,计生政策全面进入“二孩”时代。

  近年来,人口问题日益严峻,虽然放开单独二孩,但统计发现,适龄妇女的生育意愿并不强,也未达到卫计委的预期。所以,全面放开二孩成为各方期待。但如今,中央政策的通过并不意味着全面二孩就能够立刻在各地实施,政策的转化还需要一系列过程。

  那么,从中央确定全面二孩到地方具体铺开,还需哪些步骤?在这一过渡期又该如何操作?

  近年来一直关注计生政策的北京大学法学院教授湛中乐表示,各省市根据全面二孩政策进行修法,是关键一步。因为,《人口与计划生育法》只是对计生政策做了较为原则的规定,具体的实施办法,仍需各省市根据计生法的要求,由各地人民代表大会或者常委会制定。所以,“地方修法是最重大的,首当其冲的是如何与政策衔接。”

  《人口与计划生育法》是2001年通过的,第十八条规定,“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” 2013年提出单独二孩政策后,各省市在修改条例过程中就加入了“夫妻一方为独生子女,并且只有一个子女的”,经过批准,可以生育第二个子女。

  修法一般并非由人大直接主导。根据“单独二孩”的操作过程,十八届三中全会确定政策之后,当年12月国务院向全国人大常委会提交了相关议案,经全国人大常委会通过,并以中共中央、国务院名义印发《关于调整完善生育政策的意见》。

  该《意见》要求,由“各省(自治区、直辖市)人民政府在全面评估当地人口形势、计划生育工作基础及政策实施风险的情况下,制定单独两孩政策实施方案,”并且,需要“报国务院主管部门备案,”而后,“由省级人民代表大会或其常委会修订地方性法规或作出规定。”

  从全面二孩政策提出到地方修法落地,这一过程大概会用多长时间才能完成,各地也未必完全一致。湛中乐表示,“应该抓紧修改,尽可能快,因为越拖越不利。”

  而在过渡期内,湛中乐认为,在地方修法完成之前,一般还是要按照原来法规行事。至于在执法中对于社会抚养费等问题,“要不要征,按什么标准,是否可以考虑减或免,则是执法中可以具体考量的事情。”在“单独二孩”实施过程中,各省市对于在过渡期内的违法生育,处理也不完全一样。根据媒体统计,天津、北京等17个省市仍按规定进行罚款,也有的省份未做罚款,补办《生育证》即可。

  另外,与执法相关,“因为违反生育法规而导致的社会抚养费征收,或者被开除公职等问题,可能同时带来司法问题,也是司法要面临的。”湛中乐表示,任何一项重大的公共政策或政治决策所带来的立法改变以及执法、司法等问题,也都会存在于全面放开二孩政策的调整。

  多年来,包括湛中乐在内的不少学者也在积极呼吁修改《人口与计划生育法》。随着全面二孩政策的落实,计生法的具体条款需不需要修改?湛中乐表示,现在允许全面二胎,今后是否会将现在的“提倡一孩”,相应转变为“提倡二孩”,都是有可能的。

  全面放开二孩还可能会带来社会抚养费征收等一系列问题的改变。2014年11月,国务院法制办发布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》,希望将原来的《办法》上升为《条例》。包括对地方计生部门的影响,湛中乐认为它们应该尽快转变工作思路和工作方式,“由过去对违生的监管变为计生服务。”

  对于实施多年的计划生育“一票否决制”,近年来包括全国政协委员王名在内的诸多人士,也在不断呼吁取消。全面放开二孩是否意味着也将会有所松动,湛中乐表示,一票否决制应该取消,不过,“未必短时间内就会取消,可能会有一些变化。”

  “现在一定要回到《人口与计划生育法》,转变理念,以人为本,保护生育权,将重心转到服务上,不能再把人当成负担。”湛中乐说。■

  (财新记者周东旭  采写)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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