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赵燕菁:城市化2.0阶段需要“负面清单”式土地规划

2017年07月15日 18:49 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
新增的土地出让的标准要从谁付的一次性地价高,转向谁付的持续性地租高。土地批租尽量改为土地年租
不要简单地用政府、市场,用计划、市场分析,实际上土地财政也是市场,税收财政也是市场。图/视觉中国

文|赵燕菁

厦门大学经济学院教授

  编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

  文老师报告的核心观点是,只有通过市场才能获得不同用途土地的最优比例。我长期在政府城市规划部门工作,土地用途改变恰恰是城市规划最核心的部分。我试着从实践的角度,针对文老师的观点做一个评论。赞成的观点不再赘述,主要提不同的观点。

  一、城市的两个阶段:建设和运营

  第一个问题,如果有土地自由贸易,农地是否就可以自动演变为多样化的城市土地?比如印度、巴西,甚至中国古代早期都有这些土地市场,我们发现没有。初始城市土地用途的形成,一定是武断决定的。市场决定土地最优的分配比例的命题,首先是混淆了城市化的两个阶段。

  我们把城市缩小成一个建筑。当我们设计一个建筑的时候,里边还没有人,我们怎么决定建筑不同用途的比例?开始建设之前,总得给建筑师一个任务书吧。这个任务书一定要给出建筑的功能。显然,大楼各种用途比例一定是“人”给的,不是市场给的。道理很简单,使用大楼的“市场”还没出现呢。你可以说,这个大楼的业主,因为要真金白银地花钱,所以一定要经过市场调研,来确定大楼最优的功能。这时,他获得市场信息的准确度和政府规划一个城市获得信息的准确度是一样的。如果让企业家从一开始就知道产品的市场“最优”是不现实的,那么,让政府做到这一点也是不现实的。

  改革开放起步时,城市化率只有17%左右,几千年下来几乎维持不变。到现在已经达到57%左右。城市的建设区,几千年下来总的存量,直到改革开放的时候,才7000平方公里,现在包括工矿区,已经超过10万平方公里。所以大家看到的城市,平均而言只有不到1/10是改革开放前积累的。其余都是过去三四十年建设的。因为城市的历史比建筑的历史长多了,三四十年,对于城市是非常短的时间。我们(三四十年)把城市建立起来了,这就相当于在三年之内把这个房子建起来。在这样一个非演进型的增长下,城市化初始的阶段一定是由城市的业主——政府,根据自己对市场的判断,决定城市土地的最优比例。这不是市场决定用地比例还是政府决定用地比例的问题,而是城市化增量阶段和存量阶段生成土地最优比例的机制不同以及如何转变的问题。

  其次,“只有通过市场才能获得不同用途土地的最优比例”的命题,错误地将政府活动排斥出“市场”活动的范畴。中国的土地市场并不是完全规划局拍脑门决定的,而是由政府根据它所理解的市场需求决定的。这和企业家决定自己产品的设计没有在本质差别。我在厦门规划局制定规划,一定是好多开发商来提出需求,我们再提供土地。比如住宅土地。绝对不是先规划好,结果来了一个开发商,我们告诉他不符合规划。供给数量也是如此,住宅用地比例低,是因为中国的土地市场是卖方市场,开发商竞价,价高者得。土地市场是为政府融资,而非为居民提供住房。工业用地比重高,是因为工业用地是买方市场,政府招商供地不足,企业就会到其他城市。你可以说这个市场机制有问题,但你不能说这不是市场决定的。

  把政府决定土地用途的原因归咎于土地公有制也是源于对发展阶段的混淆。任何国家的城市不可能直接从私有土地里面萌发出来。如果把一个城市比做建筑,一定是先由一个开发商把分散土地(私有)变为单一产权(公有化),配套走廊、楼梯、管线……再把剩余部分按照利益最大化的原则,分为不同的功能,卖给不同的业主(再私有化)。单一的私有土地不会形成自发的城市,就像没有建筑开发商,分散产权的原始物业不会自发变为有完善配套的大型建筑。规划就是城市的设计任务书和施工图。设计出的建筑有好有坏,但没有一栋建筑(城市)可以通过无形的手“自发”建成。

  城市也是如此,无论是谁,一定先把私有土地买下来,配套道路等基础设施后,通过出让再私有化。为什么欧洲的城市小路、弯路较多,而北美多是横平竖直的方格网?因为欧洲产权边界复杂,交易的成本使得城市基础设施只能沿着交易成本最小的原则规划。而美国不一样,印第安人赶走之后,土地都是公有的。早期北美很多城市都是测量师在做规划。土地私有化是在城市土地出让之后。不同的发展路径显示,初始土地是否能自由交易,只影响建筑的建设成本,与寻找最优的建筑功能分配无关。靠土地市场自由化解决城市初始土地用途的最优配置,是缘木求鱼。

  有人说美国土地是私人(开发商)开发,所以是“市场”。其实,政府规定土地私有还是公有,和企业是私有还是股份制的一样,只是所有制形式不同,其行为都是为了最大化自身的收益。政府采用哪种产权制度为主,乃是市场竞争的结果。将政府(或规划)视作市场的对立面,本身就是过时的学术范式。

  事实上,无论宪法是如何规定的,城市原始土地是如何国有化的,一旦城市建成,实际上和外国也没有什么差别。当城市里每一栋房子都私有化了的时候,土地也就同时被再私有化了。此时,不论宪法怎么写的,事实上,政府也不能随便把人迁走。在这个过程中,城市土地产权已经被再私有化了。文老师讲的是第一个阶段,也就是城市土地公有化。文老师认为城市土地公有导致用途比例无法确定。但在第二个阶段,城市土地已经私有化,为什么城市的土地用途还不能据需求自发调整,这才是真问题。这时,再去指责第一阶段土地国有化已经没有意义。

  二、用途调整之难:土地财政

  现在我们来回答中国城市再私有化了之后,为什么还会出现文老师讲的问题——土地用途被规划锁定而不能反映市场需求?这就要从中国的城市融资模式说起。任何建筑(城市)要把其空间卖出去,就先要有水、电、楼梯、给排水等(基础设施配套),配套越完善,价格就越高。怎样获得建设基础设施的资本?中国的做法是预售。也就是俗称的“土地财政”。税收财政城市的融资,是抵押房租(税收)发行市政债券。税收是按照物业的现值。用途改变,现值不同,税收也随之调整。中国则是一次性收取若干年的租金。显然,年数越长,一次性收入就越多。

  问题是,一次租金收的时间越长,业主物业性质被锁定的时间就越长。当市场出现新的需求,私有产权所有者无法将其转变为新的用途。从而出现文教授所说的土地用途和市场需求的错配。我的结论是,不同土地用途比例无法按照市场需求和价格信号调整其相对比例,不是因为没有私有土地市场,也不是因为政府“无知”,而是因为土地融资的模式使然。

  因此,是融资方式的差别决定了我们土地的用途一旦确定了不能随便更改。这就是规划局每块地的用途都要给一个年限,因为你的土地是按照年限一次性收取的。这个方法在城市化的第一阶段(或者盖大楼的阶段)是非常成功的。虽然现在有许多人在批评它,可以说,在建设城市阶段(或者说城市化1.0),这样的融资方法,要远比西方税收融资的办法强。所以我们第一阶段完成得非常成功。

  但是,这一模式的前提,就是必须规定每种土地用途几十年不能变。一旦你把城市建起来了,它的坏处就开始显现出来了——因为你无法根据市场需求调整土地用途供给。无论城市化1.0阶段你的土地用途是依靠市场还是依靠计划,随着时间变化,一定会偏离市场的真实需求。比如我在厦门时,当时根据市场需求,规划了很多商业用地。但把地供出去后,随着互联网发展,电商开始兴起。这是当初谁也不可能预见到的。许多已经建成的商场都关门了,新拿地的开发商就不敢建了。开发商来找规划局,说能不能改住宅,因为市场住宅需求量大。但我坚持不同意。因为钱是按商业的店面收的。住宅是短缺,因为我出让的方式是预先决定的。

  你可以简单地把这归结为土地供给“非市场化”,你会问:“为什么西方国家可以改?”答案是税收财政国家的公共服务定价方式不同——他们是按照土地价值收取公共服务费,价格高,政府收入就高。而中国不同,是土地财政。几十年的公共服务费一次性交了。这时的土地性质也一并被锁定了。当然,你可以说税收财政是“市场”,土地财政是“计划”。但在我看来,这是对“市场”概念的误读。市场是一系列制度,而不是数量的多寡。税收财政是“市场”,土地财政也是“市场”。两者分别适合于不同的发展阶段。而我们要做的,不是争论土地财政是不是市场经济,而是怎样改造这个制度,使之适应新的城市化阶段。

  文老师提出“在尽快完成上述措施后,回到宪法规定的轨道上来,除了公共利益用地外,政府不得征收农民的任何土地;同时,在不改变所有类别的土地的现有用途的前提下,开放包括农田在内的所有类别的土地的自由交易”。实际上,这个建议在我们选择城市化1.0阶段融资模式时,就已经决定了——只要是土地财政条件下,这一办法就绝不可行。但现在,城市化1.0阶段已经完成,土地财政好坏的争论意义已经不大——因为土地财政已经解决了这一问题,大规模建设新城的阶段已经结束。按照现在的用地标准,足以容纳88%的城市人口。加上现在正在建设的各类新城,农地是否入市已经无关大局了。最近国土资源部公示《土地管理法修正案》,贺雪峰拉我联名反对,我虽然签名了,但是现在我觉得就算真的通过了,也没有多大危害,改就改吧。要是在几年前,我一定会强烈反对。今天再争论农地入市方式对错已经没有太大意义。现在,我们真正要解决的问题是已经私有化的城市土地,如何根据市场需求变成另一种城市土地用途。

  三、“负面清单”式规划:赋予私有产权市场选择权

  如果文教授的建议解决不了这个问题,那应当怎样做?我个人的建议,简单讲,就是将规划决定的土地用途,转变为负面清单式的土地用途。然后给不同的土地定价,由市场决定各类土地的比例。一次性收费模式,决定了规划不能改性和增容。但如果根据改变后的用途收费(例如,财产税),就可以放宽土地用途转变的范围。在存量为主的城市化2.0阶段,土地利用规划只需提负面清单——禁止用途、容积率下限、限高……收费采取N+X模式,既对于新增供地,地价由土地成本价一次性收益和每年用途/面积租金两部分组成,一次性出价高的,获得土地。而对于存量土地,不用补交一次性成本N,但可以政府每年公布差异地租,由业主自主决定土地用途。

  目前,规划预料之外的土地用途,主要是由城中村调节来弥补与市场需求的脱节。负面清单可以使城中村缴费(X)后“同地同权”——只要城中村物业按照政府公布的年租金缴交地租,就可以确权并市场化,实现与国有土地“同地同权”。为什么要政府确定差异地租?这是因为不同用途对公共服务需求不同,缴费方式不同。也许有人说政府定价就不是“市场”,但即使财产税也需要人来评估,也需要人(议会)来获得税率。说穿了,市场就是一组确定价格的制度。只要价格-规模是由供需双方分别决定的,这个机制就是“市场”机制。

  文教授提出:“不同用途的土地比例处于长期失衡之中,因而它们的价格将出现波动。区划和城规部门应根据价格差中的信息,在和社区民众的互动中,定期微调已有的区划和城规,以便增加价格暴涨的类别的土地供应,减少价格暴跌的类别的土地供应,以满足对不同类别的土地的需求,并使不同类别的土地的比例趋于合理。”其实,是通过调整规模影响价格。负面清单模式则是相反,通过给定价,由市场寻找规模。

  从更根本的意义上讲,中国城市的增长面对的是模式上的转变。这就好比建设大楼。建设的时候,最缺的就是钱。这个阶段,怎样融资是优先的考虑。现在大楼已经建成,建设支出直线下降,更多的是维护、运营成本。城市也是如此,现在我们不需要再建设更多的地铁、机场、高速路、学校、医院……而是需要更多的经常性收入去维持这些基础设施的运转。这意味着政府的收益也必须从现在一次性资本收入为主,转向可持续的现金流。中国城市普遍的问题是,资本越来越多,却没有多少现金流收入。所以,中国城市的当务之急,就是必须尽快从一次性土地财政,转向现金流收入为主的税收财政。。

  进入城市化2.0阶段,我个人建议,第一,新增的土地出让的标准要从谁付的一次性地价高,转向谁付的持续性地租高。土地批租尽量改为土地年租。土地批租收入除了资本性支出外,不能直接用其覆盖一般性的支出(比如覆盖养老金、社保),而且要像淡马锡或者其他主权投资基金一样,把它变成现金流,然后来支撑社保、医保。

  四、结论

  市场配置不是抽象的自由交易,而是具体的设计,是一系列的规则下的选择。这些规则,就是“市场”。你不能说乒乓球就是比赛,足球就不是比赛,我们可以选一个好的比赛,但不要给某一类比赛贴标签。中国现在的土地配置模式之所以无法适应市场需求的变化,乃是因为城市化1.0阶段的市场规则(而不是“非市场”的盲目行为)是为了最大化融资设计的。现在,城市化进入存量为主的阶段,这样的配置模式就要更新、升级,使存量土地用途的转换更能适应新出现的城市功能。屠能-阿隆索的模型(新古典),既解释不了地价的生成机制,也不能解释城市土地最优用途的分配途径。

  大楼建设的时候需要蓝图,大楼运营的时候更需要的是管理手册。阶段不同,规划不同。不能用前者代替后者,也不能用后者否定前者。我们现在真正着急的是让这个楼按照不同的规则、不同的性质,按照市场的需求不断地调整,我觉得这是一个制度设计的问题。中国城市这座大楼急需一个“管理手册”。“负面清单”就是这样一个制度设计。

  关于产权的讨论,我觉得很重要,但是它的重要性已经没有像当初那样迫切了。现在更主要的是城市转型,包括怎样评估一个城市的“好坏”。GDP是由资本性收入和现金流收入两部分组成。在城市化1.0阶段,资本性收入越高越好;在城市化2.0阶段,则是现金流收入越高越好。同样是GDP,组合不同,在不同的发展阶段优劣标准完全不同。当城市发展阶段转型,结构也必须转型。GDP高低说明不了城市的“好坏”,结构比数量更重要。你不能天天拿着秒表,却要求运动员比谁跳得高。除非把秒表换成尺子,否则,城市就会在旧的增长模式下继续。这是当前城市经济面对的,比土地用途转变更根本的重大问题。最后的结论,就是我个人的看法,不要简单地用政府、市场,用计划、市场分析,实际上土地财政也是市场,税收财政也是市场。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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