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美日发行市政债为城市化建设融资的经验及启示

2016年01月21日 11:24 来源于 财新网
美国地方政府在决定发行一般责任债券时,具有严格的发债程序。一般需要选民的投票同意或议会的审查批准,这是对市政债发行的硬约束,是控制政府发债规模的闸门
中国金融论坛
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  兰王盛∣文

  中国人民银行衢州市中心支行

  摘要:本文对美国、日本等国家市政债券市场发行规模、筹资用途、投资者、担保信用评级及监管等角度进行分析,发现市政债券的发展与城市化进程同步,大规模的城市化建设时期往往也是市政债券的快速发展时期。借鉴国际经验,我国应从完善法律制度和信用评级体系、强化信息披露、加强监督管理等方面完善我国地方政府债券发行和管理。

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  一、美国市政债发展状况

  在美国,市政债券大致分为两种:一般责任债券(General Obligation Bonds)和收益债券(Revenue Bonds)。一般责任债券通常以一种或几种政府税收收入作为偿债资金的来源。收益债券则是为了建设收费路桥、港口、机场、供水设施等收费性公用设施而发行的债券,并通过这些公共设施的经营收入来偿还债务。较之一般责任债券,收益债券的还款资金来源较为单一,因而发行利率也较高。在美国,投资市政债券获得的利息收入一般是免税的。

  规模和发展速度

  美国市政债券的规模一直处于高速增长中(见图1),1996年发行市政债1852亿美元,到2013年全年共发行市政债3316亿美元,免税市政债发行2667亿美元,AMT(最低税)发行130亿元。其中一般责任债券1246亿美元,收益债券1885亿美元。预计到2014年末,市政债发行将达到3095亿美元。

  美国市政债券主要有两种发行方式:公募和私募。公募又分为竞标承销和协议承销。2013年末,竞标承销发行债券694亿美元,协议承销发行债券2437亿美元,私募发行185亿美元。一般责任债券是以公开竞标方式发行,而收益债券常以协议承销方式发行。

  

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  2001年美国市政债券的未偿付余额为16034亿美元,而2013年末则达到了36712亿美元,年均增长速度为7.82%(见图2)。其中一般责任债券未偿还余额为10331.39亿美元,收益债券未偿还余额为23099.67亿美元。

  筹资用途

  美国地方政府发行市政债所筹集的资金主要用于城市建设和公共服务。2014年第一季度,美国总共市政债发行603.9亿美元,其中教育151.08亿美元,一般用途(市政工程)195.86亿美元,社会福利45.56亿美元,交通95.47亿美元,公共设施71.24亿美元,住房13.5亿美元,经济发展24.44亿美元和其他6.6亿美元*。可以看出,美国市政债券募集的资金主要是用于教育、一般用途(市政工程)、社会福利、交通、公共设施等方面。

  投资者情况

  美国市政债的投资群体较为庞大,结构也较为稳定,基本固定在银行、保险公司、基金和个人投资者。以2013年为例,个人投资者持有市政债的比例达到44%,其次是共同基金持有28%,保险公司持有13%,银行持有12%(见图3),由此可以看出市政债对于个人和机构的投资者市场都比较大,主要原因就在于美国发达的金融市场,市政债大多在交易所上市,信息透明、流动性高,同时市政债一般有金融机构担保或者商业保险,降低持有者风险。

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  担保与信用评级

  美国市政债发行一般都有金融担保和商业保险。投保债券一旦违约,保险公司就代为偿还债务的责任。金融担保保险协会(AFGI)为市政债券提供各种旨在信用增级的保险服务。在2013年,由AFGI 提供保险的市政债券发行额为121亿美元,截至2013年末保险市政债券总额约7564亿美元,占债券市场总额22.6%。通过保险,市政债券偿付能力增强,违约风险得到降低。

  另外,专业信用评级机构也会给市政债券进行信用评级。评级机构对一般责任债券进行评级时,主要考虑发行人即发债地方政府的以下四点:(1)发行人总的债务结构;(2)发行人坚持稳健预算政策的能力和行政纪律;(3)发行人的税收收入与其他收入的构成以及有关税收的征得率和地方预算对特定收入的依赖程度;(4)发行人所处的整体社会经济环境。

  截至2014年3月31日,全美市政债未偿余额总和为33402.8亿美元,其中投保的债券为7411亿美元,占比为22.2%。债券评级(S&P)(见表1),可以看出AA级以上占比达到53.2%。

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  法律法规及监管

  美国市政债监管体系的发展是一个渐进完善的过程。美国市政债主要受联邦证券法律和各州法律的制约。同时,美国证券交易委员会(SEC)、美国市政债规则制定委员会(MSRB)、美国金融业监管局(FINRA)、各银行类监管机构和各地方政府在市政债监管体系中也扮演着重要角色(如图4所示)。

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  美国证券交易委员会(SEC):1975年修正案要求参与市政债券交易的证券公司在开展相关业务前在美国证券交易委员会(SEC)注册为“经纪商-交易商”,参与市政债券交易的银行类机构注册为“市政债券交易商”,并授权SEC制定并执行“经纪商-交易商”、“市政债券交易商”从事相关业务。相关涉及市政债券法案(见表2)。

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  美国市政债规则制定委员会(MSRB):MSRB是根据《证券法》1975年修正案而设立,是在SEC监管下的自律组织。MSRB经SEC授权有权制定市政债市场相关规则,但没有对这些规则监督执行的权利(见图5)。

  美国金融业监管局(FINRA):美国国会将监督执行MSRB规则的权力授予给SEC,SEC又授权金融业监管局(FINRA)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、联邦储备体系(FRS)和货币监理署(OCC)进行共同监督(见图5)。

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘-实习
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