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落实“只住不炒”:北京版共有产权房管理办法修订了什么

2017年09月28日 10:05 来源于 财新网
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北京版共有产权房,大幅度杜绝牟利空间,真正面向自住型刚需者,在国内具有巨大的潜在需求,对完善城镇住房供应体系现实意义很大,但目前其定位与运行机制都还有一些问题

  文 | 陈杰

  上海财经大学公共经济与管理学院投资系主任、不动产研究所执行所长

  近期北京和广州等城市相继推出发展共有产权房的规划,使得“共有产权房”这个名词再度引起社会公众的高度关注。9月20日,北京住建委正式发布了《北京市共有产权住房管理暂行办法》,并从9月30日起正式施行。在发布《暂行办法》的通知中,北京住建委把共有产权房定位为“完善住房供应体系”的重要组成部分。这个文件的版本引发社会舆论的高度热议,新华社引用专家评论认为,“北京推出的共有产权住房制度在探讨房地产市场长效机制的推进上,又迈出了一大步”。在北京之外,广东省也把共有产权房放到住房供应体系中的很高地位,把探索建立共有产权房定位为综合性住房保障体系和“以需定建”的住房保障机制的首要组成部分。在全国层面,住建部则强调共有产权房在房地产市场调控的重要作用。如今年4月份住房城乡建设部和国土资源部《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》提出,在超大、特大城市和其它住房供求矛盾突出的热点城市要增加共有产权房供应。

  共有产权房并不是新鲜事,2014年国务院政府工作报告中就已经提出要增加共有产权住房供应,当年住建部也发文要求北京、上海等六个城市为共有产权住房试点城市。但由于共有产权房目前还主要在上海、淮安等少数城市试点,北京也是刚起步,对于大多数公众而言,共有产权房到底是什么,还是不甚明了。“蜗居”族关心,眼下媒体热烈讨论的共有产权房,到底能不能帮助他们实现“居者有其屋”的安家梦想?社会上更多的人则是关心,共有产权房在帮助解决一部分无房者“住有所居”的时候,能不能也能帮助到他们更容易购房,即能否起到平抑商品住房市场高房价的作用?

  共有产权房的争论焦点一:能否有条件转为商品住房

  共有产权房政策设计的最核心焦点是,共有产权房能否在满足一定条件下变为普通商品住房。比如,持有住房部分产权的业主能不能(在禁售期后)通过购买政府(或其代理机构代持)的住房产权份额而获得完全产权,或者当业主将个人产权份额出售时受让人也同时购买政府产权份额,从而让政府产权份额完全退出,共有产权房变为普通商品住房。

  共有产权房,非中国最早开创,在英国、美国、澳大利亚、香港等地都有类似的实践。国内最早是2007年在淮安兴起,2010在上海大规模试点,2014年4月住建部在《关于做好2014年住房保障工作的通知》中明确北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石等六个城市为共有产权住房试点城市。但国内上海等地乃至英国版本的共有产权房,都是允许共有产权房转为完全产权的商品住房的。2016年3月颁布和5月开始实施的《上海市共有产权保障住房管理办法》规定,“在限制交易期(5年)满后,购房人及同住人可以购买政府产权份额”。该办法同时还规定,满5年后购房人可以将房屋上市交易,如果政府或指定机构决定不回购,购房人可以上市向任何他人出让,但在转让时候受让人也要购买政府持有的产权份额,获得完全产权,即共有产权房此时必须变更为普通商品住房。

  北京住建委在今年8月3日公布《北京市共有产权住房管理暂行办法(征求意见稿)》的时候,也是允许个人购买政府的产权后把共有产权房普通转为商品住房,如其第二十五条(再上市管理)最后一款写到,“购房人取得不动产权证满5年,也可按市场价格购买政府份额后获得商品住房产权”,其第二十六条(再上市价格管理)写有,“购房人通过购买、继承、受赠等方式取得其他住房的,应当按市场价格购买政府份额,取得商品住房产权后实现退出”。对于购房人转让其个人产权份额,其第二十五条第三款是,“共有产权住房购房人和代持机构经协商一致,可共同向其他符合本市住房限购条件家庭转让房屋。新购房人取得商品住房产权。购房人和代持机构按照所占产权份额获得转让总价款的相应部分。”所以,在上海和北京住建委原先的政策设计中,共有产权房中的政府产权份额有两个退出通道,要么被原业主回购,要么在转让时候由新购房人回购,共有产权房也由这两个渠道变成商品住房。

  社会和学界都有不少人十分支持共有产权房可以有条件转化为普通商品住房,一个重要理由是,认为共有产权房的购房人大多是中低收入家庭,缺乏通过住房市场进行家庭资产积累的渠道,共有产权房有条件转化为普通商品住房,给中低收入家庭一个财富增值的机会、实现参与分享城市增长的红利,不至于使其家庭财富与拥有多套商品住房的高收入家庭在财富积累上差距越来越大。

  但笔者一直坚持反对共有产权房可以转化为普通商品住房。理由是,共有产权房不应该保障“资产积累”,只应该保障“住有所居”,而只要存在向商品住房转化的机会,共有产权房就必然存在寻租现象,就会沦为炒房的对象。财富积累属于投资范畴,要能承担风险才能获得资产增值,这不应该属于政府介入的范畴,也不应该鼓励中低收入家庭成为炒房族。用现今流行的词汇来表述,共有产权房必须成为不是用来炒的房子,“房住不炒”。这意味着,共有产权房与普通商品住房必须存在根本区别,必须有一条不可逾越的鸿沟。

  可喜的是,北京住建委在发布征求意见稿后从社会各界的讨论和公众意见反馈中也意识到这个问题的严重性,并及时加以修正。在北京住建委9月20日发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法(正式版)》中,这次的第二十五条(再上市管理)完全取消了原本在《征求意见稿》中有的“购房人取得不动产权证满5年,也可按市场价格购买政府份额后获得商品住房产权”的表述,也完全取消了原先允许“新购房人取得商品住房产权”的第三款,如今的第二十六条(再上市价格管理)也再没有“购房人按市场价格购买政府份额,取得商品住房产权后实现退出”的提法。这个重要改进,取消了业主或新购房人购买政府产权份额的可能性,政府产权份额始终不退出,也就断绝了共有产权房转为普通商品住房的两个通道,为炒房而投机性购买共有产权房的可能性大为削弱。

  共有产权房的争论焦点二:个人产权份额退出给谁

  共有产权房的产权由政府(或由代持机构持有)和购房人共同持有,如果确立政府产权始终不退出的原则,那么购房人产权份额能否退出和如何退出则成为剩下问题中的最大焦点。考虑到购房人总有对共有产权房确实需要转让的时候,比如因为工作变迁或出国、家庭变故等原因需要搬家,或者收入增加需要进行住房条件改善,所以在共有产权房的政策设计中,肯定要允许个人产权份额可以退出,也就要对购房人确需退出时候,个人持有的产权份额转让给谁、以什么条件和什么样价格进行转让等一系列问题做出周密设计。退出给谁,是这方面设计的核心。

  上海版的共有产权房在这方面的规定是,购房人需要转让个人产权份额时候要首先向政府住房保障部门或指定机构出售,政府或指定机构可以按照市场基准价格乘以一定浮动幅度进行回购;如果政府或指定机构决定不回购的时候,购房人可以上市向任何他人出让。但同时要求,在转让时候受让人也要购买政府持有的产权份额,获得完全产权,即共有产权房此时要变更为普通商品住房。诚然,在制度设计中,上海市政府也体现了希望区县政府住房保障部门多回购、让“共有产权保障住房”尽量留在保障房体系中和为限定对象群体服务的意图。为此在2016年9月颁布的《上海市共有产权保障住房供后管理实施细则》中规定了,分配供应地区住房保障实施机构应当购买共有产权保障住房而不购买的,将等量核减向市住房保障实施机构申请调配使用统筹建设的共有产权保障住房。但在实践操作中,上海的共有产权房存在外溢到非限定对象的很大可能性。

  北京住建委对共有产权房最初的制度设计也跟上海类似。在北京住建委8月3日发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法(征求意见稿)》中,第二十五条允许购房人持有满5年后上市交易,政府产权的代持机构可优先购买;该条第二款表示,代持机构放弃优先购买权时候,购房人个人产权份额的转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭,此时转让后的房屋属性仍为“共有产权住房”,房屋产权份额划分比例也不变;但其第三款又说,共有产权住房购房人和代持机构协商一致的情况下也可共同向符合本市住房限购条件家庭转让房屋。但向符合共有产权房限定购买条件以外的人群转让,必然与共有产权房的定位是矛盾,所以这一款就不得不接着规定,“新购房人取得商品住房产权”,政府产权份额退出,共有产权房这时变为普通商品房,也就让共有产权房有了投资属性。

  北京住建委在发布征求意见稿后意识到这个漏洞,并及时加以修正。在北京住建委9月20日发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法(正式版)》中,第二十五条(再上市管理)取消了第三款,仅允许购房人在代持机构建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息,转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。也就是,共有产权房只能在符合条件的对象人群中封闭运行。

  对政策性住房实施封闭运行,是住房政策理念的又一次大进步。只有让政策性住房严格内部封闭运行,限于符合条件的人群之间内部流转,才能让有限的公共资源帮助到最需要帮助的人群;同时,只有坚持内部流转,政策性住房的个人产权份额的转让价格才难有升值空间,又一次从机制设计上消减了共有产权房的投资价值。

  笔者相信,站在共有产权房的政策设计者角度,应该并不希望第一次的购房人都要固定在那里终身居住而是希望他们具有一定的流动性。共有产权房的定位是为那些首套房置业有困难的刚需家庭提供帮助,如果这些家庭收入成长性较差,是可以终身居住,但如果之后收入增长性较好、有能力从市场自主购房的时候,就应该主动离开共有产权房的体系。这样,一套共有产权房能让更多无房家庭解决首套产权房的安居问题。所以政策设计者是愿意看到共有产权房中的个人产权份额流动性较好,可以方便地转让变卖,而且转让价格应该也会是公平合理的,不能从中赚取大利润,但也不能太亏待购房人。也只有这样,共有产权房才可以用来抵押,才能起到一定的资产储蓄功能和风险对冲功能。但共有产权房个人产权份额转让的范围应该明确限定,必须只能是在真正需要“住有所居”的家庭那里流转,共有产权房必须坚持“房住不炒”的本色。

  共有产权房的争论焦点之三:其功能定位是什么

  只有功能定位合理科学,政策设计与功能定位匹配,一个事物才能发挥出最佳的价值。在大多数政策场合中,共有产权房被定位为保障性住房。如2014年4月,住建部是在《关于做好2014年住房保障工作的通知》中明确北京、上海等六个城市为共有产权住房试点城市的。上海2016年3月通过市政府令颁布的《上海市共有产权保障住房管理办法》,用的就是“共有产权保障住房”一词。该办法称,“本办法所称的共有产权保障住房,是指符合国家住房保障有关规定,由政府提供政策优惠,按照有关标准建设,限定套型面积和销售价格,限制使用范围和处分权利,实行政府与购房人按份共有产权,面向本市符合规定条件的城镇中低收入住房困难家庭供应的保障性住房。”

  然而,无论从英国还是上海的实践上,共有产权房实际上都是专门面向解决首套产权住房刚需但又暂时对市场化商品住宅购买能力不足的“夹心层”群体提供的政策性商品住房。在英国,家庭年收入5万英镑就可以称为中产阶级,但英国共有产权房的准入门槛是8万英镑,说明其政策对象并不是中低收入家庭,而目标是扶助购房市场进入能力不足的中产阶级尽快实现自有住房梦。上海的共有产权保障住房在2010以来的试点7年内5次上调,虽然仍然坚持实行“双困”(住房困难和经济困难)标准,如住房困难的标准一直要求申请家庭的人均建筑面积在15平方米以下(但近期对家有大龄未婚青年的三口之家可以放宽到60平方米),收入困难的标准几度上浮之后,目前是人均月可支配收入6000元和人均财产18万元以下,两人及以下家庭还可上浮20%。但上海2016年市民人均月可支配收入才4525元,考虑到收入的均值一般是大大高于中位数,也就是上海应该有至少60%的市民低于月可支配收入6000元。从住房市场情况来看,人均月可支配收入6000元在上海租赁市场租房应该没有大的困难,而一般理解的住房保障是解决“住不起”而不是“买不起”,所以上海的共有产权房很难说是为解决基本住房困难而设计的保障房了。

  笔者很早就提出,共有产权房定位在保障房是不合适的,应该明确共有产权房是解决初次置业家庭刚需的政策性商品住房。所以其门槛应逐步降低,只要是有稳定工作,名下无房,自认为有购买能力,都应获准购买共有产权房。但同时必须禁止已经商品房拥有者购买共有产权房或抛售商品房后购买共有产权房,共有产权房的购买机会也一生只有一次,转售共有产权房后不得再次认购。笔者一直提出,把共有产权房定位为保障房不仅是不准确的,也丧失了其本来更有活力和更有社会价值的功能,应该从完善住房供应体系的高度去看待共有产权房这类的政策性住房。

  很多专家在评论北京版的共有产权房,还是主要从住房保障视角去评论,还是认为北京版的共有产权房也是保障房的一种。但北京住建委其实并不是这样认为,细看北京住建委发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法》,无论是今年8月3日的征求意见稿,还是今年9月20日的正式版,都在其第二条开宗明义提出,“本办法所称的共有产权住房,是指政府提供政策支持,由建设单位开发建设,销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平,并限定使用和处分权利,实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。”两个版本的《暂行办法》都从头到尾避免使用保障房这个词去定义共有产权房,而只是在用政策性商品住房来定性。

  北京版的共有产权房,面对的对象也宽泛很多,对收入标准不做界定,只要求“申请家庭应符合本市住房限购条件且家庭成员在本市均无住房”、在本市没有住房转出记录的(即从来没在本市买过房)、如果单身须满30岁,即可申请。还对非本市户籍人口进行倾斜,如要求满足在本区工作的非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%。但同时却严格要求购房人及家庭成员都名下没有在本市拥有住房,也没有住房转让记录,真正精确瞄准了首套房刚需家庭。这个做法体现了理念的进步,其实就是把共有产权房上升到住房供应体系供给侧改革的高度,而不是局限在住房保障的视野里,这是丰富城镇住房供应体系非常必要的探索。

  共有产权房的潜在隐忧

  在肯定北京版共有产权房的政策设计在上海等地经验基础上所取得的富有意义的成就的同时,也要看到北京版的共有产权房模式也还有不少内在风险问题,需要在将来不断完善和改进。主要问题包括:

  第一,定价和产权份额划分都还存在不少难题。共有产权房中政府制定的基准价格一般都会参照周边市场价格,但政府基准定价与市场价格之间仍然存在“价差”,而且由于是计划定价,往往严重滞后于市场价格的变化,这就意味着难以完全避免牟利空间。产权份额划分中存在的难题就更大。政府理论上说是以地价等优惠作为投入获取相应的产权份额,但真实的地价是由市场房价减去建房成本倒推出来的,市场房价又一直在发生波动,所以实际上只能用基准房价去减去建房成本倒推地价,这样政府的产权份额其实并不确定,在各个项目上具有较大的随意性。在大城市市场房价高企的背景下,如果政府主张的产权份额较少,则购房人初始阶段就需要出资购买的产权份额就要比较多,这往往超过缺乏资产积累、“首套房刚需”购房人承受能力;但如果政府主张的份额较多,购房人的初始压力小了,却意味着政府投入沉淀会较大,政府积极性不高。这方面存在两难。

  第二,政府的监督成本较大。各地目前的共有产权房,从供给到分配各个环节,政府还介入过多,给自己背负上很大的政治包袱。上海等城市目前似乎还没有在共有产权的分配环节上爆出过丑闻,但这是以昂贵的监管成本为代价,从申请、复核、征信到公示,耗费了很多不必要的社会资源。而且总是存在隐性炸弹,一旦出现一个丑闻,则前功尽弃。政治风险大,且持续存在。

  共有产权房的进一步改进完善

  笔者认为,共有产权房制度具有较强的生命力和灵活性,尤其北京版的共有产权房,大幅度杜绝牟利空间,实现“房住不炒”,真正面向自住型刚需者,在国内具有巨大的潜在需求,对完善城镇住房供应体系现实意义很大,但目前其定位与运行机制都还有一些问题。从其存在问题出发,提出如下再定位和改进完善意见。

  第一,共有产权房未来发展要更加市场化,政府尽量不要再直接参与,避免背上政治包袱与财政包袱。笔者认为,共有产权房与普通商品住房最大的区别,并不是其产权是共有的,而是存在上市交易限制。只要共有产权房在土地供给时候,公示这类住房将来永远不可上市转为商品房、要转让只能内部封闭运行这两个约束,政府就不需要再直接指定承建开发商,以及费尽心思去人为定价,自然会有公司或机构根据对潜在市场需求的预期判断去投标,自然也就会有对应的地价和房价出现。就像近期北京上海的长租房乃至永租房土地供应时候,都有开发商根据供需预判去报价。这样也能最大限度节约监管社会成本,避免背负政治包袱和财政包袱。

  从国际国内经验看,共有产权的吸引力主要是在降低产权房置业的门槛,同时降低政府为此投入的公共资源。共有产权房在英国的兴起,最初是英国政府在20世纪80年代为了推动公共住房私有化而采取的一种创新机制。这个方案解决了当时部分公共住房原住户因为收入水平不足买不起公房、公房私有化推动不下去的困境,但政府提供的购房补贴被显性化和产权化,将来还可以回收,调动了公房原住户和政府的双方的积极性,对推动公房私有化起到作用,后来还扩大到促进社会住房和个人住房的建设上。但在眼下中国,共有产权其实并不是共有产权房制度生命力的核心。即使仍然需要共有产权,政府也不应该再成为产权一方。如果放在国际视野下,就会发现,即使是在政府干预下,共有产权房也不一定是个人与政府共有,也可以是个人与社会机构或组织共有。比如英国的共有产权房就是个人和非营利性的住房协会共有住房产权。

  政府要尽量退出私人财产领域。政府在供地上有责任,但建造供给上没有责任。政府应该鼓励社会机构和组织去投标共有产权房专项用地,获得土地供应建房或者收购已有房源进行改建后直接公开发售给符合限定条件(最主要就是目前无房也不曾有过房)的家庭,发售价格由该机构根据市场机制决定,也由该组织机构与购房者家庭自己协商决定合适的产权共有比例以及未支付产权份额的租金标准。共有产权房制度下,购房人减少了当下的购房成本,而意在长期回报的机构则保留了对未来增值的索取权,双方都有积极性参与。

  更进一步,将来还可以探索购房人之间集体投资、集体拿地、集体共有整个小区的共有产权房。类似北欧和德国的住房合作社。每个业主退出后只能把房子交回给业主委员会,业主委员会对外发售,业主个人不得私下买卖。作为业主委员会,考虑是维持小区的长期稳定与和谐,不会刻意参加市场炒房。

  总之,从申请、供应到售后的整个过程,政府都只负责制定规则,但不直接参与,避免了政治包袱和隐含的财政风险。这样,政府实际上是起一个培育自住型住房市场的作用。

  第二,共有产权房与商品房的政策界限要更加分明。对共有产权房的套型面积和建造标准还可以再做一些细致限定,保证共有产权房的政策性住房属性。虽然笔者建议共有产权房不再严格设定准入门槛,但应限制房屋面积和建筑标准,以此来筛选需求者,同时与完全产权的商品房市场相区分开来,也避免短期内造成过度冲击商品房市场。为此建议,共有产权房原则上只供应建筑面积50平以下的一室一厅和建筑面积75平以下的两室一厅,对有养老需求的家庭可以供应少部分90平方米的三室一厅住房。在地段选址上也做一定限制,并有意识以此引导市中心人口向市郊疏散。

  此外,还要注意,共有产权房制度下,虽然购房人只出资获得房屋的部分产权,却可以得到房屋的全部使用权。在中国的普遍做法是,作为产权一方的政府放弃了对应产权比例的房屋使用权,也不要求对应产权比例的租金报偿,然而居住家庭需要承担房屋所有的维修与管理费用。但在英国的共有产权房,居住家庭则需要对持有另一部分产权的主体支付对应的租金,是一种租买结合、半租半买的模式。中国的共有产权房,在购房人与其他产权方之间的责任权利划分,还需要进一步理顺,并做到更加有法可依。

  总结与结论

  总结起来,笔者长期认为,共有产权房不能作为保障房的一个品种来看待,那会削足适履,反而扼杀了其活力和真正价值,而应该放在整个住房供应体系改革与完善的大视角来看待。保障房,只租不售,应对低收入家庭的基本住房需求。共有产权房,只售不租,应对居住刚需的产权房需求。商品房,应对中高收入阶层的改善型和投资型住房需求。这样,保障房、共有产权房、商品住房,构成了“三位一体”住房体系,各司其责,无缝衔接,适应不同类型市民不同的住房需求。

  在上海等地共有产权房实践经验上加以改进的北京版共有产权房,一方面给无房家庭提供了一个稳定居住、公共服务配套齐全、也有资产储蓄功能的家,另一方面又通过杜绝共有产权房变性为普通商品住房的可能性和要求必须在符合规定条件的对象人群中内部流转这两个具有突破性创新意义的政策设计,让共有产权房真的只能用来住了,投资牟利价值几乎压缩殆尽。购房人对共有产权房的支付价格,完全只对应居住功能包括附属的公共服务那一块,具有住房实际价值发现机制的功能。这样,北京版的共有产权房,既实现了“居者有其屋”的安居功能,又让产权式住房最大化消除投资功能、真正还原居住属性,这是之前经济适用房、限价房、自住商品住房等各类打着保障性口号的出售型住房都未能做到的,在中国住房供应体系中终于第一次出现了不能用来炒但是能终身住的房子,是中国住房政策史上的一次具有深远意义的创新性突破。

  但北京版共有产权房,毕竟刚刚起步,还存在很多实践中的未知数,如何保证土地的供给,如何解决区位上与需求者的匹配,如何在制度设计上更加引入市场化机制来提供供给、减少政府过度介入和理顺个人与其他产权方之间的责任权利义务关系等方面都还需要更加的明细和完善。

  此外,社会上更多的人则关心,大城市中的共有产权房在帮助解决部分夹心层解决“住有所居”的时候,会不会过度挤出普通商品住房本已经稀缺的土地供应,对商品住房价格的影响到底会如何,这些不仅是利益平衡问题,也对宏观经济稳定具有重要影响。笔者倾向认为,改造后的共有产权房,可以分流挤压在商品房市场单一通道上的自住型产权住房需求,对抑制商品住房价格、降低房地产市场风险都将会起到显著效果,就可以不仅惠及“夹心层”中的首套房置业需求者,还能惠及广大社会公众。但这个预测还需要具体的政策设计才能得到保证,有待进一步的理论研究去加紧探索和在未来的政策实践中加以验证。

  本文首发于《探索与争鸣》微信公号,财新网经作者授权转载  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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