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徐林:城市治理不能牺牲开放包容

2017年11月04日 08:10 来源于 财新网
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维护城市开放包容需要推进城市治理创新,不应该以牺牲城市的活力为代价
北京,东三环使馆区一带城市鸟瞰图。 麦田/视觉中国

  中国城市和小城镇改革发展中心主任

  中共“十九大”报告确立了以人民为中心的发展思想,以及创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念指导中国未来发展的引领地位;做出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要判断,不仅要继续满足人民日益增长的更高水平的物质文化需要,还要更好满足人民日益增长的在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要;还提出要打造共建共治共享的社会治理格局,保护人民的人身权、财产权和人格权,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这些要求为我们今后促进城市健康发展、创新城市治理指明了方向,值得我们各级城市工作者认真学习领会并贯彻落实。

  作为一个城市化政策的研究人员,我结合今天的主题城市治理,谈几点不成熟的看法。

 

  城市应该开放包容

  今年世界城市日主题的中英文表达有些差异,英文表达是“Innovative Governance, Open Cities ”,而中文表达是“城市治理,开放创新”。坦率地说,我本人更喜欢英文的表达,因为英文表达更好体现了城市开放包容需要创新城市治理的核心要义和逻辑。

  城市的开放包容,使城市成为各国经济的发动机。城市的开放性使各类要素源源不断地向城市空间聚集,要素聚集能够使城市在越来越多的领域具备实现规模经济的条件,从而促进城市分工细化,产生不同领域的创业机会和就业机会,形成日益延长的产业链和产业间的相互配套,从而推动经济增长和就业增加,并反过来进一步促进城市规模的扩大。城市的开放包容,使城市成为创新的策源地。城市的开放包容,会吸引各种不同背景、不同民族、不同文化、不同国别的人聚集在一起,这些不同的头脑聚集在一起相互碰撞、相互启发、相互支撑,形成创新的点子和想法并付诸实施,从而产生创新的成果和效应。这时候我们会发现,城市各类要素的聚集,产生的不是“一加一等于二”这样的算术结果,而是会产生“一加一大于二”的化学效应,从而使城市成为创新的策源地,形成推动发展的创新驱动力。这也是为什么是世界各国的创新中心主要都分布在城市地区的主要原因。城市的开放包容,使城市成为人们向往的地方,也使城市生活变得更加美好。

  但是最近一段时间我们观察到,随着我国城市化水平的不断提高,城市数量的不断增加,以及城市规模的不断扩大,城市的开放包容性却并没有因此增强。相反,随着我国超大城市和特大城市数量和规模的扩大,出于对城市规模过大导致的各种问题的担忧,一些超大城市和特大城市开始采取措施限制城市人口规模增长,并试图左右人口结构,使得城市应有的开放包容性受到影响。一是城市户籍居民和非户籍居民的二元结构和歧视性待遇依然存在,一些超大和特大城市不仅不降低落户门槛,甚至还巧立名目提高落户门槛,有些城市甚至硕士研究生毕业找到工作后还不能落户;二是有些城市设立标准选择自己想要的市民,甚至开始往外赶所谓的低端人口,实施只要高端市民不要低端市民的举措,“只要白菜心,不要白菜帮”,损害了城市的开放性和包容性。

  这些做法和理念,完全忽视了城市是一个由各类要素聚集的有机整体,要素之间存在相互依赖、相互支撑、相互分工的关系。实际上正是这种关系,才使得城市形成了专业分工,各行各业的人聚集在一起才能产生“一加一大于二”的效应,从而提高城市的专业分工效率。就好比,没有白菜帮就没有白菜心的道理,白菜心需要白菜帮的呵护,才能成为白菜心。在一个城市,高端人口没有低端人口的服务和支撑,也难以发挥高端人口的作用,也就成不了真正的高端人口。我记得有领导说过,一个城市,既要有拿手术刀的,也要有拿剃头刀的,讲的都是同样的道理。

 

  城市规划渐失开放包容性

  我们的城市规划在规划语言阐述方面都带有控制性,都会设定城市人口控制在某个数之内的目标,这与国外很多城市规划一般都预计城市人口会超过某个数的表述是完全不同的。但我们所有城市在经济发展规划方面都是扩张性的,即便是按照高质量高效益和结构升级的要求,经济总量也是扩张性的。而经济规模的扩张往往都会导致就业和城市人口的增加,这是普遍的城市发展规律。

  控制人口规模与发展城市经济之间,一个带有刚性,一个具有弹性,两者之间如何协调,是城市规划面临的问题。

  目前,减量发展的表述已经在我国城市规划中出现,目的是更好控制人口,但如何实现减量发展,通过什么机制实现城市减量发展,是不是要牺牲城市的开放包容精神,是值得关注的城市规划探索和实践难题。

  我个人的看法是,如果各位市长都采取措施限制外来人口以及外来人口落户,中央提出的“一亿人落户”的目标就会难以实现。所以,我特别希望城市市长们能担起这个担子,在城市治理的开放性和包容性方面都前进一小步,每个市长们迈出一小步,全国就能前进一大步。只有所有的城市更加开放更加包容,国家新型城镇化规划中提出的户籍人口城镇化率指标才能保质保量地实现,城市经济社会文化生态的健康持续发展,才能够得到实现,对实现2020年农村全部贫困人口脱贫目标,对推进我国社会主义现代化强国目标的实现,都具有特殊重要的意义。

 

  开放包容需要治理创新

  城市开放包容了,会吸引更多的人口和其他要素聚集到城市,会推进城市规模的扩大,毫无疑问对城市治理的挑战就越大,对市长们的压力就越大。因为市长们在城市规模扩张的同时,要努力维护城市的秩序和安全,要处理好新老市民之间的利益关系,为他们提供更加均等化的公共服务。

  根据我们的预测,中国的城市化率还会不断提高并在2030年左右突破70%,并且还可能进一步提高,还会有约2亿农村人口转移到城市化地区就业居住。我们在现有663个城市基础上,城市数量还会进一步增加,超大城市和特大城市数量也会进一步增加,这一趋势是难以改变的。要解决好城市化进程中日益复杂的城市治理问题,必须加快推进城市治理的创新和改革。

  推进城市治理创新,既有技术问题,更有制度问题。在技术问题上,目前的智慧技术,已经为提高城市运营管理和公共服务的效率,提供了强有力的支撑,智慧城市的发展正在方兴未艾。随着互联网、大数据、人工智能的发展以及与城市管理的深度广泛融合,还有很大的空间提高城市的智慧化治理水平。

  应该说,城市治理创新难在制度创新。我们的研究表明,要解决城市人口扩张过程中面临的各种难题,需要对现行财税体制和事权划分、城乡土地产权制度、城市建设融资体系、城市规划制度与方法、社会保障体系、社会组织管理、社区自治等方面,进行更加深入的改革,特别是要更好激励广大市民积极参与城市治理,以更好适应我国城市化水平的进一步提高,很难做到一蹴而就。

  城市是由陌生人组成的社会,不同于农业社会的乡村邻里,可以由乡绅族长等进行治理。城市社会的复杂性和多样性需要更为复杂的现代治理结构,以解决陌生人之间因相互之间缺乏信任所导致一系列交易成本问题,以提高城市空间内各类要素的交易和沟通效率。但是,城市治理的任何创新和改革,都不应该以牺牲城市的开放和包容为代价,不应该以牺牲城市的活力为代价。

  本文为作者在广州世界城市日全球主场论坛上的发言,有删节,标题为编者所加

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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