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银行业开放政策仍未解决的问题

2017年11月20日 11:52 来源于 财新网
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尽管外资准入的放开对外资来说是重大利好,但也应当看到,政策公布到政策实际落地仍然需要一段过程,仍需要行政法规至少是规章层面的修改,这往往需要数月的时间。包括征信、评级、支付、银行卡清算组织在内的几大板块,均不在本次进一步开放的范围之内
2017年11月16日银监会公布了《商业银行股权管理暂行办法(征求意见稿)》。图/东方IC

  文|陈胜

  复旦大学经济学院博士后、上海市法学会银行法律实务研究中心主任,曾任职于中国人民银行及中国银监会

  2017年11月16日银监会公布了《商业银行股权管理暂行办法(征求意见稿)》,规定了同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东入股商业银行的数量不得超过2家,或控制商业银行的数量不得超过1家。该规定对拟入股商业银行的外资股东将产生较大影响。此前,作为中美元首北京会晤期间在经济领域达成的共识,国务院公布了金融领域外资准入政策进一步开放的具体信息:

  中国决定将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制,实施内外一致的银行业股权投资比例规则;将单个或多个外国投资者直接或间接投资证券公司、基金管理公司、期货公司的投资比例限制放宽至51%;三年后将单个或多个外国投资者投资设立经营人寿保险业务的保险公司的投资比例放宽至51%。

  一、外资准入政策进一步放开的积极意义

  在此之前,根据银监会发布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》(2003年第6号令),中资银行和金融资产管理公司,单个境外金融机构投资入股比例不得超过20%、多个境外金融机构合计持股不超过25%。根据证监会发布的《外资参股证券公司设立规则》(2012年修正)、发改委及商务部发布的《外商产业指导目录(2017年修订)》(以下简称“《指导目录》”)以及证监会发布的《证券投资基金管理公司管理办法》(2012修订)等规定,除CEPA框架下港资、澳资的有限突破外(可以超过51%),外资参股证券公司、基金管理公司、期货公司的比例(包括直接持有和间接控制),均不得超过49%。根据保监会发布的《外资保险公司管理条例实施细则》(2004年第4号令)的规定,外国保险公司与中国的公司、企业合资在中国境内设立经营人身保险业务的合资保险公司,其中外资比例不得超过公司总股本的50%。

  今年以来,党中央、国务院及中国人民银行不断推进银行业的对外开放。十九大报告明确指出,要推动形成全面开放新格局,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放。全国金融工作会议强调,扩大金融业对外开放是我国对外开放的重要方面。国务院《关于促进外资增长若干措施的通知》(国发[2017]39号)提出的进一步减少外资准入限制五个方面的22项措施中,包括要持续推进银行业、证券业、保险业的对外开放,明确对外开放时间表、路线图。此外,在第36届国际货币与金融委员会(IMFC)会议上,中国人民银行行长周小川也表示中方将进一步扩大金融业对外开放。

  从国际上看,大多数国家均平等对待内外资金融机构,我国是为数不多的在持股比例和业务范围等方面对外资金融机构仍实行区别对待的国家之一。此次放宽外资投资境内金融机构持股比例的消息,将大幅提升外资参与我国金融市场投资的热情。允许外资控股、放开对金融行业的市场准入,能够显著提升国内金融业的经营效率,也能够吸引更多的国际金融机构参与中国金融业的创新及发展。笔者还注意到,外商投资证券公司、基金管理公司、期货公司的投资比例限制将在三年之后取消,投资寿险的比例限制将在五年之后取消,这给中外合资金融机构的双方都留下了很大的想象空间。

  二、其他非银行金融牌照的开放进程

  应当看到,本次开放的领域主要是针对《指导目录》中仍被列入限制外商投资的类目,对《指导目录》以外的领域并未提及,例如对央行监管领域未做表述。具体而言,央行主管的包括征信、评级、支付、银行卡清算组织在内的几大板块,均不在本次进一步开放的范围之内。事实上,央行监管的领域目前在开放程度上也不尽相同,对这几个板块并没有对外资准入比例限制的明确规定。而在《指导目录》的负面清单中也没有出现这几个板块。因此,征信、评级、支付和银行卡清算组织也不属于限制类、禁止类,应当被视为与内资同等待遇。今年4月,中美两国首脑就达成了经贸合作的“百日计划”并取得了初步成果,包括进一步开放评级、支付、银行卡清算等领域。

  对于企业征信,央行的态度已经表明中外合资企业中的外资可以控股。今年7月,央行上海总部对上海华夏邓白氏商业信息咨询有限公司的企业征信机构备案进行了公示,这表明这家外资股权比例达到51%的合资公司成功取得征信行业准入许可,央行认可了外资的控股地位。同时,对于个人征信的外资持股比例因市场准入尚未放开而未从得知。对于评级行业,除了中美双边合作的政策性规定外,法律及监管层面暂未发现比例上的限制。实践中,央行对该行业的态度是比较谨慎的。目前中外合资评级公司中,外资持股比例最高的是联合资信评估有限公司,外资方惠誉持有49%的股权,笔者尚未发现外资控股的案例。对于支付业务,央行的态度更为保守,《非金融机构支付服务管理办法》(2010第2号令)明确规定了“外商投资支付机构的业务范围、境外出资人的资格条件和出资比例等, 由中国人民银行另行规定, 报国务院批准。”但该“另行规定”,却迟迟未能问世。实践中,虽然已经有两家外国公司艾登瑞德(中国)有限公司、上海索迪斯万通服务有限公司获得了第三方支付的牌照,但其获批业务范围均为“预付卡发行与受理”,也未包含国内受众最广的“网络支付”业务。对于银行卡清算业,在国务院发布的《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》(国发[2015]22号)、央行与银监会2016年发布的《银行卡清算机构管理办法》([2016]第2号令)以及央行今年6月发布的《银行卡清算机构准入服务指南》中,虽明确了外资可申请设立银行卡清算机构,但并未对外资持股比例作出限定。因此,至少在评级、支付以及银行卡清算领域,是存在进一步放开外资比例的空间的。此外,就目前的法律法规而言,在银监会监管的非银领域,例如金融租赁公司、消费金融公司及货币经纪公司等领域,对外资控股中外合资企业并没有禁止性规定。实践中,中国最大的消费金融公司捷信消费金融有限公司就是外商独资企业。

  三、银行业开放政策仍未解决的问题

  本次开放提出了“将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制,实施内外一致的银行业股权投资比例规则”,但笔者认为仍存在一定的讨论空间。目前,外资在我国参与银行业主要依据的法律法规包括《中华人民共和国外资银行管理条例》(2014年修订)、《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》(2015年修订)、《中国银监会外资银行行政许可事项实施办法》(2015年修订)、《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》(2017年修订)等,参与形式大都是境外银行设立境内分行、独资银行或境外银行与境内股东设立合资银行,而境外非银行机构参股境内中资银行的情况较为少见。随着外商准入限制的放开,不可避免的会有境外非金融机构背景的投资人拟参股甚至控股中资银行业金融机构的情况。同时,监管机构对外资的态度非常微妙,资格认定也非常严格。根据笔者了解,某港资公司曾谋求进入中国银行业,但至今未能取得“准入证”;另一家在华外资银行由于其外商独资的身份也遭受一定监管压力,如果该银行的外资股东转股至另一家在华外商独资企业,能否实现由“外资”向中资的转变,即外国投资者在中国境内设立的全资子公司能否理解为《中资商业银行行政许可事项实施办法》第八条中的“境内非金融机构”,仍有待监管的进一步明确。

  此外,如果一家已在中国设立独资银行的外资银行拟再控股国内一家中小商业银行,囿于银监会对中小商业银行股东“一参一控”的要求,该外资行还能否依据最新的政策实现由参股到控股中小商业银行的诉求,则有待监管的表态以及规章的调整。就国内实践而言,在中资层面对银行业“一参一控”的监管是比较严格的。2004年之前,中国平安保险集团为进入银行业先是收购并控股了福建亚洲银行有限公司,并更名为深圳平安银行,后又成为深圳商业银行有限公司的控股股东。受限于“只能控股一家银行”的规定,平安于2007年将该两家银行合并为深圳平安银行股份有限公司(原平安银行)。2009年,平安集团以相似的方式,收购并控股深圳发展银行,随后由深圳发展银行吸收合并原平安银行形成现在的平安银行股份有限公司,平安集团交出原平安银行的牌照实现了控股深圳发展银行的目的,符合了监管要求的只能控股一家银行的规定。由此,囿于“一参一控”的强制性规定,平安集团经历了“三照合一”的过程,即三家银行最终只保留了一张牌照。由此可见,外资银行要实现“双控”也几乎是不可能的。

  四、政策公布到落地仍需时日

  尽管外资准入的放开对外资来说是重大利好,但也应当看到,政策公布到政策实际落地仍然需要一段过程,仍需要行政法规至少是规章层面的修改。就以往经验来看,这一过程往往需要数月的时间。

  可喜的是,在11月16日举办的第六届中国支付清算论坛上,中国人民银行副行长范一飞宣布中国将全面开放支付产业的交易、清算和结算环节,全面开放账户、支付工具和支付系统业务,对外资机构、民营主体一律实行平等准入。这无疑是外资参与中国支付领域的重大利好。可以预见,支付领域的“破冰”将会助推央行主管其他领域的进一步开放。

  金融开放是增强国内金融活力,提高行业竞争水平的重要途径,也是我国履行金融服务领域承诺的必由之路。因此,相信在不远的将来,金融领域仍会迎来外资准入进一步开放的利好消息。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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