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实现PPP市场规范化的三大准则

2018年01月18日 10:40 来源于 财新网
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积极应对严规给PPP市场带来的影响,要求各地方政府PPP项目执行机构和PPP市场各参与方放弃过往的粗犷式操作,从精细处着手来深究和改进PPP项目执行方式
崔丽君
伯昂研究院创始人,伯昂(北京)咨询有限责任公司董事长,留英10余年,曾攻读工商管理、国际商业法律、战略与政策等多个专业,实战派战略专家。她曾主持多项政府咨询项目,2011年回国发展。崔丽君女士目前专注于PPP项目的相关理论研究和应用研究,城镇化发展研究,及城市群发展研究。

  【财新网】(专栏作家 崔丽君)随着87号文出台,大家唏嘘不止,近期92号文和192号公布,许多人惊讶了,甚至误解为“PPP项目被叫停了”。PPP模式推广的这几年间,PPP市场得到了不可想象的发展,但同时也暴露出了众多问题和弊端。为了应对市场的变化,我国财政部和发改委也接连不断地出台从50号文、87号文、92号文到192号文等一系列文件来规范PPP项目,规范PPP市场。这种规范并不是众人所认为的那样:PPP项目被叫停了。规范化之下被叫停的仅是那些以PPP项目之名而行名股实债之实且存在着政府隐性债务的项目。

  长远看来,严规带来PPP市场的萎缩,只是暂时的,并非坏事。在规范后,PPP市场反而更有利于专业咨询机构、专业融资机构和优质的投资方、行业运营商的发展。规范化的PPP市场也将会激活PPP项目的融资机会,使得PPP项目获得更好的融资条件,有助于促进金融市场出台更符合PPP项目的金融政策,创新出更符合我国PPP项目发展的金融产品。

  短期内,如何积极应对严规给PPP市场带来的影响,抑或如何应对PPP市场规范化需求,这是各地方政府PPP项目执行机构和PPP市场的各参与方应该思索的。规范化要求放弃过往的粗犷式操作,从精细处着手来深究和改进PPP项目执行方式。

  各地方政府管理机构和实施机构,可遵从三大规范化原则,即公平竞争、充分竞争、有效竞争,有效地推动PPP市场的可持续发展。

  一、营造公平竞争的环境

  PPP市场的公平竞争原则是通过公开的项目信息发布、畅通的沟通渠道向更多的、更广范围的有能力、有实力的企业群体告知,并吸引这些企业积极地参与到项目中来。

  在执行上,可以从以下几个方面入手。

  1.建立项目沟通机制

  (1) 安排专职答疑人员

  各地方政府应安排专门人员,向感兴趣的社会资本方进行答疑,关于项目的疑问点予以及时地澄清和解答。

  (2) 项目关键性问题与解答信息公布

  总结答疑期间的共性问题,进行实时信息发布,吸引更多的社会资本方关注。

  (3) 挑选潜在的社会资本方或项目参与方

  前期答疑过程中可以挑选潜在的社会资本方或项目参与方,这将有效地促进PPP项目的实施和落地,避免目前PPP市场上的流标事情发生。

  2.正确定位PPP模式的作用

  把PPP模式作为政府实施地方计划的有效工具和手段之一,不是完全替代传统项目实施的唯一方式。

  二、保障市场的充分竞争

  为了营造充分竞争的市场环境,建议从全过程PPP项目管理过程中诸多细节着手。

  1. 聘用专业性强的咨询机构

  好的咨询机构的首要条件是专业性强,能够科学、合理地进行规划和设计PPP项目的实施,并有效地指导和协助政府实施机构完成PPP项目的推进工作。项目中具体提供咨询服务的人员专业素质与能力将决定了PPP项目前期准备工作质量的优与劣。换句话说,政府管理机构或PPP项目实施机构在挑选咨询方时应重点考量项目具体参与中咨询人员的专业素质和能力。

  2. 加强项目实施计划性

  根据区域规划发展的需要,有效安排项目规划是促进PPP市场规范化发展的基础保障。通过加强区域项目计划性来逐渐避免或减少盲目上马或“临时抱佛脚”的项目,会使得项目信息没有充足的发布时间,无法吸引更多的社会资本关注和参与。

  3. 清晰界定项目的需求边界

  首先需要明确项目目标,然后将项目要求具体化。在环境、技术、金融财务、管理运营和所有权等不同因素的影响下,可通过对项目全生命周期成本、主要风险、可供利用资源和其他法律法规制约等多方面因素进行分析和评估,进行初步方案筛选,确定项目基本范围和框架结构。

  项目需求边界的清晰界定既是PPP项目的自身特征所需要的入门基准,也是社会资本用来自我评估是否有能力承接该项目的衡量标准。清晰的项目需求边界既有利于政府实施机构能够高效地寻找到合适的项目参与方,又能有效地保障后续招标、签约、项目建设和运营维护的质量。

  4. 建设招标前邀约机制

  (1) 邀约潜在社会资本进行沟通

  邀请潜在社会资本方或项目参与方,可根据项目边界条件进行沟通,寻求符合项目需求的参与方,同时可及时修正前期工作,为招投标做好、做足基础准备工作。

  (2) 评估社会资本的活跃性

  根据招投标前期的有效互动和沟通,评估供应商的活跃度,判断项目对于社会资本的吸引力,根据供应商的活跃程度来准备招标文件,可避免PPP项目流标。

  5. 正确认识两论证的作用

  各级政府管理机构和实施机构都应充分发挥两个论证在政府职能中有效管理和监督的作用,把这两大论证作为管理与监督的有效手段和工具,而不能被泛泛地作为入库必须履行的手续和程序。

  6. 建立物有所值的价值比较指标体系

  当前实施中很多PPP项目的物有所值分析不乏形式化和流程化,单纯用来应对PPP项目的审批流程和入库标准。如何真正做到物有所值分析是保障PPP项目是否符合实施初衷的关键。根据国际经验,物有所值的评判标准是,当PPP项目所产生的经济效益超过其投资成本和政府财政补贴支持时,可认为该项目采用PPP模式才更合适。为了对项目经济效益与公共投资做成更好的比较,政府部门通常要建立比较指标体系(PSC)来衡量项目投资价值。这也要求政府管理机构进行更细致的工作,在前期实践基础上进行分析和总结,建立起相应的比较指标体系。指标体系选择原则不在于多,而在于有效和实操性强。

  7. 加强政府财政预算职能

  政府财政预算职能是保障和控制财政可承受能力的重要前提条件。近期出台的系列规范性文件进一步重申了各级政府不应该单单要追求工程设施建设任务的完成,还需要做好“大家长”,管理好财政收入与支出,将有限的资源用于最佳的事情上。

  8. 保证实施方案的可行性和可操作性。

  PPP项目实施方案是政府实施机构、项目各参与方和项目各实施方的指导性、纲领性文件,要求具有实际可操作性,不能仅停留于研究和探讨性的论证。

  好的实施方案应由咨询、法律、金融和财务等专业的人员来共同完成,从项目可盈利模式、项目边界条件设定、项目融资方案选择与设计、项目绩效考核设计等多项目具体内容的专业性考量、选择和设计,踏踏实实地解决项目实施中的实践问题,保证项目合规合法实施和可持续性,避免中途叫停或因违规而终止。

  9. 合理地选择招投方式

  根据项目实施的技术、专业、设备等要求,选择合适的招标方式。如对于条件要求高的项目,建议采用竞争性谈判或竞争性磋商的方式,以便充分了解项目各参与方,保障项目后期实施的质量。

  10. 明确项目移交条件和要求

  在PPP项目合同中,应该明确阐述项目移交的条件和具体要求,对于影响项目可持续运营的关键设备或设施,应该详细阐明使用条件或相应的技术指标要求,以保障项目移交后的可持续运营。

  三、推动形成市场的有效竞争

  保障有效竞争需要从专业角度来审视几个方面。

  1. 避免最低价中标原则

  避免并非完全排除。如果参标企业可以通过技术创新或先进的工艺、设备,或先进的商业模式而获得应得的收益,低价竞争不仅可以降低项目成本,也可以有效促进企业加快创新发展步伐。

  对于这些特殊的低价标的,应建立起相应的监管和合同约束条件,以保障项目完成质量和可获得的相应运营效果。

  2. 建立科学的绩效考核机制

  PPP项目所带来的经济效益是稳定而长期的,并非投机而暴利的。如何能达到利润水平既满足社会资本方的投资要求,又可凭借有竞争力的市场价格服务于老百姓,这是PPP项目所追求的平衡。这就要求PPP项目在实施前期就应该做好绩效标准,并按照绩效机制进行有效的价格管理与控制。

  PPP项目实践中绩效考核机制可能体现在以下几个方面:创新(包括技术创新、工艺创新、或商业模式创新)所产生的价值回报机制、产品质量和产量随消费者需求变化所造成的影响、经济环境发生巨大变化所形成的影响等。

  3. 建设长效沟通渠道

  对于专业性要求高、技术水平要求高的重大项目来说,进行有效的招标前沟通非常关键和必要。这个过程既是政府实施机构选择合适的社会资本方和项目参与方的有效方法,也是政府实施机构了解项目实施过程中可能的难点、关键技术特性,完成有效招标和合同签署工作,实施项目后期有效监管的重要前提。

  建议各级地方政府与各类地方机构或团体建立起长效沟通机制,形成长期有效的政府与企业的沟通渠道,形成常态化沟通,将大大促进政府在区域规划项目的实施效果。

  可见,相继出台的严规所带来的是“规范”,规范所要求的是细致有效的工作。规范的PPP市场,更加注重从细处着手,着眼于PPP项目实施的各关键环节,直到各关键点。规范化同时也呼吁PPP项目各参与方放弃过往粗犷式的参与,应以更加专业的能力、认真的态度对PPP项目进行“精耕细作”。

  作者为伯昂(北京)咨询有限责任公司董事长

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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