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PPP模式兴起的四大背景

2016年12月22日 10:50 来源于 财新网
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PPP是在哈耶克新自由主义经济思想和二战后的国际政治、经济等秩序下逐步发展起来的一种政府提供公共服务的新思路和新模式,有其现实需求
崔丽君
伯昂研究院创始人,伯昂(北京)咨询有限责任公司董事长,留英10余年,曾攻读工商管理、国际商业法律、战略与政策等多个专业,实战派战略专家。她曾主持多项政府咨询项目,2011年回国发展。崔丽君女士目前专注于PPP项目的相关理论研究和应用研究,城镇化发展研究,及城市群发展研究。

  【财新网】(专栏作家 崔丽君)PPP项目市场已轰轰烈烈走了3年时间。在PPP市场中,仍有很多人有这样的疑问:我国PPP模式能走下去吗?

  PPP模式是否能走下去不是简单由条件所决定的,因为PPP模式是在特定的历史环境和全球政治经济环境下的产物。随着社会的不断发展,它将被更加广泛地认识和使用。

  我们可以从PPP模式推广的四大背景来探究其发展的逻辑。

  背景1:布雷顿森林体系下的国际金融秩序

  布雷顿森林体系下设的国际货币基金组织与世界银行在向战后重建的欧洲国家以及后来的经济危机国家提供贷款以及续贷的时候,向借贷申请国政府政府提出了政策结构调整的一系列要求,简称SAP(Structural Adjustment Programme)。SAP最核心的要求可以总结为市场化、金融化和私有化。在核心要求下,各国政府主要通过以货币贬值来削减对外支付赤字、提高税收和削减政府财政支出来削减预算赤字、以央行贷款的货币政策形式为国家赤字融资、提高食品价格来消除补贴负担、提高公共服务价格、缩减薪酬、缩减国内信用等短期稳定政策,以及通过建立自由市场化下的价格机制、去除国有企业、建立新的金融机构、提高政府治理水平并反腐、制定国家法律来保护外资的权益、推进股票市场开放和外资直投来提高投资稳定性、强调资源直接输出型经济模式等中长期稳定政策,来发展经济。

  背景2:战后的经济模式与结构调整

  战后的经济模式和结构调整主要从凯恩斯经济理论到哈耶克经济理论的过渡。二战期间的国家经济、军事和外交等发展都是在凯恩斯的经济思想理论支撑下进行的,将国家在经济发展中的作用推到了极致。二战结束后的世界经济重建过程中,凯恩斯经济理论的弊端逐渐显现出来。美英等国政府面临经济严重衰退的形势,开始思考新的经济发展模式。最终美国政府总统里根和英国首相撒切尔夫人选择了哈耶克的新自由主义经济思想,削弱了国家在经济发展中的作用,以价格机制为核心的自由市场机制开始建立。以英国为例,英国为应对战争而建立的大规模国有化经济模式在二战结束后并不能持续稳定地驱动战后经济的发展,英国保守党和工党围绕国有企业效率和经济发展展开了长期持续的政治斗争,最终以工党的失败宣告了一个大规模英国私有化历史的开端。

  背景3:金融资本的急剧积累和膨胀

  二战后稳定的崭新国际政治经济局势促进了全球资本的迅速积累,二战之后的复苏和重建使得信贷体系得以发展和迅速扩张,以生产制造业和银行业为核心的金融资本开始集聚,资本开始全球化,特别是以大型跨国公司为媒介的生产制造也开始全球化。全球金融资本得以快速扩展和积累。而在欧美国家经济陷入第一次衰退之际,国际上这些积累的大量资本处于闲置状态,并开始寻找新的有利的投资机会。

  背景4:社会福利支出增加、人口老龄化与政府财政赤字

  随着社会的发展,社会福利支出增加、人口老龄化和政府财政赤字则成为新经济社会背景下PPP模式推广的新生动力,欧洲各国尤为明显。欧洲国家社会福利支出占GDP 的比重普遍高于美国、日本、加拿大等高收入国家,且超过OECD 国家的平均水平。葡萄牙(Portugal)、意大利(Italy)、爱尔兰(Ireland)、希腊(Greece)、西班牙(Spain)等五国在2004 年以后,其社会福利支出占GDP的比重在欧盟内排名显著上升,其中希腊连续4 年排名第一。在发生欧债危机的国家中,其社会福利支出的主体主要是各国政府,除希腊外的其他爆发债务危机的国家,如匈牙利、葡萄牙、爱尔兰、西班牙,其政府福利开支占社会福利总支出比重超过44%。而相对于以雇主作为福利支付主体的国家,这些危机国社会福利体系改革的阻力与困难更大。

  欧洲的社会福利( Social Benefits) 体系由伤残( disability ) 、失业救济( unemployment ) 、养老( old age) 、住房( housing) 、医疗健康( healthcare) 、家庭与子女( family /children) 、幸存(survivors) 及一般保障( Social exclusion not elsewhere classified) 等八方面组成。上述社会福利的八大组成部分作用于不同国家时所发生的情况有所不同。例如有些国家因经济危机影响,国内失业率上升而导致失业救济支出短期急剧增加,如西班牙、爱尔兰和意大利; 有些国家是由于人口老龄化问题日益严重,导致养老金支付的显著上涨,如爱尔兰、葡萄牙和匈牙利; 而有些国家是由于选举承诺等政治因素导致住房、医疗健康福利支出增加,如匈牙利、希腊。

  不同类型福利支出的变化,对社会整体影响的持续期是不同的。一般而言,如伤残、幸存及一般保障导致的社会福利支出增加,主要受短期因素影响; 而失业、住房等福利支出,虽然影响的持续期较第一类福利长,但随着世界经济复苏与国内经济增长,这部分支出仍有可能控制; 最后一类如医疗卫生、养老及家庭保障支出,其影响的持续期最长,如果此类情况发生在欧债危机国家,它们将因福利问题的困扰而在较长时期内难以摆脱危机。

  PPP模式发展逻辑总结

  纵观PPP的历史发展进程,PPP是在哈耶克新自由主义经济思想和二战后的国际政治、经济等秩序下逐步发展起来的一种政府提供公共服务的新思路和新模式。从社会经济发展层面来看,该模式的早期发展主要得益于国有企业的私有化浪潮和国际金融资本的大量过剩;从中后期的发展来看,主要的驱动因素在于高福利社会制度下政府财政赤字的逐步积累和扩大,人口的老龄化趋势加重了国家公共服务的支出比例,致使PPP模式成为不论是全球发达国家政府,还是发展中国家政府的一种现实选择。

  作者为伯昂研究院创始人

责任编辑:张帆 | 版面编辑:杜春艳
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