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从87号文看PPP市场如何监管

2017年08月21日 15:17 来源于 财新网
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PPP市场监管的绳索正不断收紧,标志着我国PPP市场开始步入监管时代
崔丽君
伯昂研究院创始人,伯昂(北京)咨询有限责任公司董事长,留英10余年,曾攻读工商管理、国际商业法律、战略与政策等多个专业,实战派战略专家。她曾主持多项政府咨询项目,2011年回国发展。崔丽君女士目前专注于PPP项目的相关理论研究和应用研究,城镇化发展研究,及城市群发展研究。

  【财新网】(专栏作家 崔丽君)近期87号文的出台,引起了PPP市场不小的震动和社会各界的强烈关注。从43文、62号文、到50号文,直至87号文,这一系列法律法规政策的出台,尤其从财政部等六部委2017年6月份印发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“50号文”)到财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(下称“87号文”),以及财政部等三部委发文对PPP资产证券化作出规范来看,PPP市场监管的绳索正不断收紧,标志着我国PPP市场开始步入监管时代。

  经过这几年的实践经验积累,我国PPP市场日益活跃,发展势头越发强劲。随着PPP模式的快速推进,PPP市场监管体系建设的需求更为突出。PPP项目具有涉及专业领域广、参与方多、生命周期长等特征,这需要有系统的监督管理体系来匹配,才能确保其成功签约、落地实施以及后期的成功运营,保障其可持续发展。

  完善的PPP市场监管体系建设首先需根据PPP项目特征,确定市场监管原则,并建立相应的市场监管机制。

  PPP项目中大多数涉及基础设施和公共服务建设,因而能否提高公共服务设施质量和提升公共服务效率则成为衡量PPP项目是否成功的关键指标。87号文第一条坚持政府购买服务改革正确方向中强调“地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向,依法依规、积极稳妥地加以推进”,这也是警示现有的以政府购买服务之名、行违规举债之实的乱象,把提高公共服务效率的初衷变成增加地方政府未来债务的违法违规行为。为了实现PPP项目保障公共利益的最终目标,市场监管体系建设应遵循公平、公正、公开、透明的原则。

  公平原则:PPP项目必须保障参与的各方利益,取得各方利益的均衡。公正原则:监管机构中应设有一定独立性的机构,独立于行业监管之外的专业监管机构,除了对PPP项目进行监管,还应对相关监管机构的监管行为进行监督。公开原则:监管的内容、过程和结果应公开,让参与方、公众享有更多的知情权。 透明原则:对于监管行为进行信息公开的同时,应引入社会监督体系,以保证监管者不滥用监管权力。这四项原则,可以充分保障公共利益,确保PPP市场健康繁荣发展。

  在公平、公正、公开和透明原则下,建立完善的监管机制以实施PPP项目全过程监管。87号文第五条“切实做好政府购买服务信息公开”依托中国政府采购网及其地方分网,政府购买服务信息公开更有效地实现PPP项目全过程监管。PPP项目全过程监管机制可以从审批机构即发改委和财政部、各行业主管部门、第三方专业机构、社会监督四个维度进行建设。通过传统政府监管机构、更具专业性的独立第三方监管机构和社会监督来共同构建良性监管生态,从而多举措、多渠道强化监管。监管角色和监管职能的确定既可以有效地解决现存的政府监管部门多重监管、权责不明、效率低下等问题,又可以充分发挥监管机构能力与专业特长,有效增强PPP市场监管体系的监管效力。

  政府在PPP市场监管体系中是公众的代表,也是PPP市场监管体系中的主导力量。首先,在财政和发改两部门方面,发改委作为PPP市场的宏观调控者、PPP市场规范的管理者和重大PPP项目的审批者,主要监管职能应包括法规、政策,对各地方政府所推广的重大PPP项目针对可行性和立项审批、价格监管、PPP项目方案、项目参与方进行审批;而财政部作为PPP市场的宏观调控者、PPP市场规范的管理者和重大PPP项目的审批者,其主要监管职能应包括法规、政策,对重大PPP项目的物有所值分析和财政可支付能力分析进行审批,对各地方政府所推广的重大PPP项目进行财政预算管理。

  地方发改委应主要承担地方PPP项目审批者的角色,负责对各地方政府所推广的PPP项目针对可行性和立项审批、价格监管、PPP项目方案、项目参与方进行审批。地方财政局应主要承担地方PPP项目审批者的角色,负责对PPP项目的物有所值分析和财政可支付能力分析进行审批,对各地方政府所推广的PPP项目进行财政预算管理。

  只有通过地方两部门的有效审核和监管,各地方政府才能够通过对PPP项目可行性、运营方式及年限、融资合理性、投资回报的合理性等方面进行有效监管和管理,最大化PPP项目的商业价值和社会价值,从而充分调动社会资本的积极性,并有效地防范中长期财政风险。在《政府PPP项目管理机构设置与能力建设》一书的第四章“政府PPP项目管理机构的主要任务”与第五章“政府PPP项目管理机构设置中关于监管任务内容及监管能力建设”中则详尽说明了PPP项目在各实施阶段所需求的完成的监管内容。

  其次,各行业主管部门主要是行业PPP项目监管法规政策制定者、行业PPP项目建设运营质量标准制定者、行业PPP项目技术规范管理者,应负责对PPP项目的建设和实施质量进行监管,并对技术规范进行监督与管理。

  PPP项目主要是公共服务类项目,所覆盖的领域广,从能源、水利、交通到文化、教育、医疗,涉及到百姓生活的方方面面,因此各类PPP项目在行业技术要求以及所呈现的经济模式等诸多方面都各不相同。各行业主管部门正可以充分发挥各自领域的专业技术特长,对领域内项目实施监督和管理。

  第三,独立第三方专业机构可以弥补政府PPP项目监管机构中专业人才的不足。PPP项目除了涉及各行业的专业技术知识外,还涉及法律法规、金融、经济、项目管理和公共管理等各类知识,因此政府PPP项目监管机构雇佣各类知识人才实施监管并不现实。通过第三方专业服务委托的形式,不仅可以对所涉及专业多而复杂的PPP项目进行有效的监管,还可以节省大量的行政成本支出。

  第三方专业机构主要承担PPP项目专业服务机构的角色,也可以受地方政府委托作为PPP项目专业技术监督机构。第三方专业机构可以充分发挥自己的专业特长,在地方政府授权下对PPP项目全过程中所涉及专业部分,进行专业技术监督。

  最后,社会监督体系作为PPP市场的监督者,主要是针对PPP项目市场规则的公平、公开和公正的竞争行为、各监管机构的监管行为、PPP项目规范运营进行监督,保障PPP项目市场竞争的公平性,从而更好地保障PPP模式应用的初衷。以往传统的社会监督往往公众参与度低,没有形成有效监督。目前,财政部已经建设了PPP项目信息管理系统,这将充分发挥互联网作用,简化公众参与程序,有效地发挥社会监督作用。

  至今相继出台的PPP系列政策文件,说明了我国力促PPP市场的规范化运行的决心,更是宣布了我国PPP市场监管时代来临的重要信号。

  作者为伯昂(北京)咨询有限责任公司董事长

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责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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