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人口政策转型 “计划生育”何去何从?

2017年03月01日 13:22 来源于 财新网
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不管如何被包装,计划生育如果不被摈弃,最终一定会成为越来越沉重的政治包袱
梁建章

财新网“人口与经济”专栏作家。1999年与3位商业伙伴创建“携程旅行网”,在2000年至2006年期间任CEO,并从2003年起兼任董事会主席。

2011年,梁建章获得斯坦福大学经济学博士学位,研究领域包括创新、创业和劳动力市场。现任北京大学光华管理学院教授。

  【财新网】(专栏作家 梁建章 黄文政)我国自2016年元旦起实施的全面两孩政策,是人口政策的重要转折点。之前的人口规划只是给出人口总量不得逾越的控制目标,而2017年1月25日发布的《国家人口发展规划(2016-2030年)》则是确定人口总量要达到的预期目标。这一变化说明了决策层已经摒弃人口越少越好的观点,改为注重人口的均衡发展,甚至担心未来人口的快速萎缩。

  这一理念的转变,反映了对人口趋势更为准确的把握和对人口与发展关系更为深入的认识。那么,未来的人口政策应该如何转型才能更加适应这种转变?最直接的问题是如何处理“计划生育”这一词汇?

  第一种方案是保留“计划生育”一词,但将其广义解释为对生育水平的宏观控制,既包括降低生育率的限制生育,也包括提升生育率的鼓励生育。这符合《宪法》第25条的规定:“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”新的人口规划似乎就是遵从这一思路,虽然侧重于鼓励生育,但依然还纳入了“坚持计划生育基本国策”的表述。这种方案短期似乎比较稳妥,但长期会陷入更大的被动。

  人是目的,不是手段,更不应该成为被强制性计划消减的对象。计划生育本质上是延续计划经济的思路,试图用个别机构根据有限认知预先设定的目标来替代千千万万家庭根据随时变化的外在环境和自身意愿所做的真正体现集体智慧的自主决定。实现这一目标的强制性手段不仅违背了自然规律而造成社会损失,也违反道义原则导致个体伤害。当年生育限制的论证之粗糙,决策之草率,执行之严酷,以及延续之顽固都是匪夷所思的;而支持这一政策的各种理由,初看起来似有道理,深入分析没有一条站得住脚。

  目前来看,长期低生育率导致的未来人口的加速老化和急剧萎缩已不可避免,由此带来的经济低迷、财政拮据、养老困难、家庭失独、性别失衡等经济社会问题长远来看会日趋严重,这会让计划生育一词变得比计划经济更为负面。不管如何被包装,计划生育如果不被摈弃,最终一定会成为越来越沉重的政治包袱。

  第二种方案是宣布停止计划生育,并在政治上与之切割,这样做可以争取长期主动,也有利于顺理成章地推出进一步大力鼓励生育的措施。实际上,营造友育环境,扶助养育家庭体现的是以人为本、执政为民的价值取向。做这样一件功德无量的事情,不需要套上一件引起反向联想的外衣。而更有魄力和担当的做法是,实事求是地承认当年的计划生育政策是对人口形势判断失误、对人口与发展关系认识不足的产物。

  当年彻底否定文化大革命,不仅没有引起执政危机,反而赢得了民众的普遍肯定和广泛支持,为后来大刀阔斧的改革创造了良好的思想环境。以严厉的生育限制为特征的计划生育,片面强调人是负担的一面,把中国最大的优势当成最大的劣势,用最严厉的手段来消减。这一政策对中国长远的负面影响是其他事件难以比拟的。

  但公平地说,计划生育政策的倡导者和执行者大都真诚地相信这一政策利国利民,能够成就一个富强的中国;而在体制内,政策执行更加严厉也让很多民众诚服。至于对人口问题判断失误在当年的社会经济条件和国际思潮背景下也是情有可原的。因此,对计划生育政策的否定只会限定在因果判定和认识层面的拨乱反正。如实地还原计划生育的历史面目,只会强化决策层与时俱进、勇于担当的正面形象。

  当然,这里列出的是选择光谱上的两极,实际采用的方案也可以介于两者之间。但无论采用哪种方案,更为重要的是加快人口政策的制定和实施机制的转型。

  目前我国拟定人口发展战略、规划及人口政策的职责,名义上归属于国家发展与改革委员会社会发展司的人口发展处,而人口政策的实施乃至法律法规的起草则归属于国家卫生与计划生育委员会。由于行政级别过低,国家发展与改革委员会的人口发展处,无法在地位上与国家卫生与计划生育委员会相比,难以承担其被赋予的职责。

  另一方面,国家卫生与计划生育委员由之前的卫生部和计划生育委员会合并而成;其中的计划生育部门一直是计划生育政策的实施者。无论其思维惯性、利益导向,还是外部形象,都留下了限制生育的深刻烙印。该机构虽然也提供生殖健康服务,但留给公众心中的印象更多是生育审批、超生罚款等不愉快的经历,乃至强制堕胎、强制结扎、牵牛扒房、非法羁押等惨痛的回忆。由现存的计划生育部门来推行鼓励生育政策,自然会被这些历史包袱所拖累,最多只能达到事倍功半的效果。

  人口是国家和民族的根基。应对空前的低生育率危机,需要财政、教育、医疗、就业、社会保障、统计等各个方面的部门通力合作,共同努力。鉴于此,我们建议将人口问题纳入国家安全议题,并成立直接向最高领导人负责的协调机构,统筹相关部门和党务机构,规划和实施人口政策,并成立涵盖各方学者在内的常设性专家委员会,向该工作机构提供咨询和建议。该机构可以纳入目前国家发展与改革委员会人口发展处以及国家卫生和计划生育委员会的部分专业人士,但前提是这些人在专业判断上拥有良好的记录。

  此外,我们建议在协调机构下成立独立的调查委员会,检讨过去人口政策制定和执行过程中出现的重大失误,针对渎职和恶意误导的行为追究责任提出建议。更为紧要的是对国家卫生与计划生育委员会进行重大改组。为此,我们建议恢复卫生部,以涵盖其与医疗卫生相关的部门,包括妇幼健康服务等职能;将计划生育家庭发展职能划归人力资源和社会保障部;撤销计划生育基层指导司和流动人口计划生育服务管理司,将相关人员分流和转岗到老龄服务等新兴部门。

  低生育率危机是未来几十年我国面临的最大挑战。能否将生育率提升到更替水平,最终逆转人口颓势,不止关系到我国经济社会的可持续发展,也关系到中华文明的兴衰,乃至中华民族的薪火相传,更直接影响我国的政局稳定和执政党的执政基础。如何实现人口政策的机制转型,包括如何定位计划生育政策,将是应对低生育率危机的关键一环。我们相信,这个时代在百年乃至千年以后的地位将取决于在这一问题上的抉择和作为。

  作者梁建章为“携程旅行网”董事会主席;黄文政为中国与全球化智库(CCG)特邀高级研究员、“人口与未来”网站联合创始人 

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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