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陈海嵩:环保督察揭乱象 问责含混待规范

2017年08月02日 10:49 来源于 财新网
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追责事由普遍使用失误、失职、不力、失当等含混词语,造成行政问责未能形成客观判断标准,问责信息公开也存在较大阻力
资料图:陈海嵩。图自上海政法学院官网

  【财新网】/意见领袖(记者 周东旭)背景:7月29日至8月1日,第三批7个中央环境保护督察组陆续向天津、山西、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州等省份反馈督察意见。与之前一样,其中不乏严厉措辞。截至督察反馈时,督察组交办的31457件环境问题举报已基本办结,共立案处罚8687家,拘留405人,约谈6657人,问责4660人。

  中央环保督察组,也被称为“环保钦差”,由环保部牵头成立,中纪委、中组部等机构部门参加,代表党中央、国务院对地方开展环境保护督察。2016年1月4日正式亮相,督察第一站就是河北。至今,中央环保督察已经是第三批省份。内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏8省份为第一批。第二批包括北京、上海、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃等7个省份。

  第三批的7省份中央环保督察,问题依然比较突出,共性问题有,一是重发展、轻保护情况依然多见。二是环保不作为、乱作为问题比较突出。三是部分流域环境污染情况较为严重。四是自然保护区违法违规建设问题突出。五是一些城市环境基础设施建设严重滞后。六是群众身边的环境问题解决不够有力。

  【意见领袖观点】

  中南大学法学院教授陈海嵩表示,从本次中央环保督察反馈的情况看,各地生态文明建设有较大进展,但“重发展、轻环保”现象仍然存在于一些基层政府,个别地方对污染企业的纵容和“不作为”可以说是触目惊心,这说明我国的生态文明建设及环境法治仍然“任重道远”,需要持续发力,不能有丝毫懈怠。

  比如,督察组反馈,天津市在环境保护方面存在开会传达多、研究部署少,口号多、落实少等问题,一些领导干部在工作中担当意识、责任意识欠缺,“好人主义”盛行。

  在湖南,“对大型企业环境问题不敢管、不愿管。”反馈情况显示,湖南省有色金属采选、冶炼企业大部分为中国五矿集团下属企业。2013年以来,这些企业累计有数十起环境违法行为没有依法查处,企业“店大欺客”。

  陈海嵩分析,本次督察重点揭示的问题,多为长期存在或积累的环境问题,其中特别突出和普遍的问题是大型企业长期违法排污,和有关部门不认真对待、甚至压制群众对重大环境问题的举报,这些都可以说是“历史问题”,涉及近20年来中国经济高速发展过程中地方政府的思维与行为特性。

  在湖南,反馈情况显示,有些地方在处理群众环境举报时,不是想办法解决环境问题,而是想办法压制群众意见,导致一些小问题变成大问题,工作十分被动。

  实践中,环境保护不但存在执法不严,有的地方政府还包庇污染企业,用财政资金为企业“买单”。比如,在辽宁,2013年瓦房店市海洋部门对太平湾港区违法填海行为处以1150万元罚款,但当地财政部门随后又以补贴名义全额返还,纵容企业违法行为。在福建,泉州石狮市政府于2015年12月召开专题会议,目的是“责令市环境保护局撤销依法做出的行政处罚决定”。

  在陈海嵩看来,某种意义上,环保督察就是要打破长期以来形成的“经济发展优先”“不择手段维持稳定优先”的惯性思维或者说“潜规则”,使环境保护真正成为影响地方政府及其官员行为的因素与目标,通过“揭盖子”来“还历史欠账”。

  陈海嵩总结,从历史发展角度看,我国环保督察制度经历了从“督企”(2013年之前)到“督政”(2014年开始),再到“党政同责”的中央环保督察(2016年开始)的演变历程,督促地方党委、政府履行环境保护职责、解决重大环境问题。

  2014年12月环境保护部印发《综合督查工作暂行办法》,明确指出环境监管执法从单纯的监督企业转向监督企业和监督政府并重,突出政府对环境质量的主体责任。在此之前,“监督执法,只瞄企业。”

  2015年,中办、国办下发的《环境保护督察方案(试行)》是中央环保督察的主要依据。自2016年以来,中央环保督察之所以能够引起广泛关注,且能够取得一系列成果,陈海嵩认为最为直接的因素在于“中央”权威的强力介入,以党中央、国务院的名义对地方党委政府履行环境保护职责的情况进行督察,对各地领导干部形成强大的政治压力和行为强制。

  “这也是当前中央环保督察与之前环保督察最大的差别。”陈海嵩说。当前,不同级别设置的环境监察机构是环境执法的主要力量。自2002年开始,也尝试建立跨区域的环境督查机构,而后陆续成立华北、华东、华南、西南、西北、东北区域环境督查中心。

  陈海嵩说,在肯定中央环保督察的同时,也必须看到,通过自上而下的方式进行政治动员和资源集中,具有一定的运动式治理特质,不可避免使社会公众产生“督察效果如何持续”的隐忧。因此,为避免陷入“运动执法”的困境,需要加强环保督察长效机制建设,使其逐步摆脱对外部资源投入和领导人意志的依赖,通过法治化的方式形成较为稳定的法律规则及制度体系。

  “将‘制度化督察’转型为‘法治化督察’”是今后继续巩固环保督察成果的必经之路。陈海嵩认为,首先应该完善环保督察的法律依据,制定较高层级(不低于行政法规)的环保督察专门立法,破除目前《环境保护督察方案(试行)》在效力等级、适用对象、制度完备性上的不足。

  “在如期完成全国范围内的第一轮中央环保督察巡视之后,应当在总结实践经验的基础上,制定起草《国家环境保护督察条例》,明确环保督察立法目的、基本原则、机构设置、督察人员、督察职能、督察程序、督察措施、法律责任等主要内容,并由环保部出台相配套的实施办法及规范性文件。”陈海嵩说。

  其次,应该提升环保督察专门机构的法律地位。陈海嵩建议提升“国务院环境保护督察工作领导小组”的权威性,由国务院总理或者分管副总理担任组长。同时,将环保督察事项纳入“中央巡视工作领导小组”的职责范围,使“党政同责”的原则在组织机构层面也予以对应和体现。

  最后,规范环保督察问责程序并加强信息公开,这是目前完善环保督察问责的重心所在,包括问责的启动、调查、核实与决定程序,以及问责信息的公开范围与方式等问题,都需要在《环保督察条例》中加以详细规定。

  陈海嵩表示,当前环保督察问责在问责程序上缺乏详细和可操作的规定,相关规范性文件只对问责主体和问责方式进行了明确,问责事实的确立、问责的具体标准、问责的具体流程、问责结果的复核与救济等内容付之阙如,没有形成完整的问责程序链条。

  比如,特别是在追责事由的判断上,普遍使用“失误”“失职”“不力”“失当”“违反……规定”等含混词语。陈海嵩认为,这直接造成行政问责一直未能形成客观化的判断标准,同时在问责信息公开上也存在较大阻力,影响到环保督察问责的规范性、可信性与公信力,亟待加以完善。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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