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巴黎气候大会的小锤子

2015年12月02日 10:21 来源于 财新网
巴黎气候峰会适逢北京重度雾霾,中国要说服的不仅是国际社会,更重要的是国内人民,特别是地方政府和企业,要给予老百姓、产业界和资本市场坚定的信心。惟愿锤子扬起,一切尘埃落定
柴麒敏
柴麒敏,国家应对气候变化战略中心战略规划部副主任、清华大学现代管理研究中心兼职研究员、贵州理工学院兼职教授、美国斯坦福大学青年访问学者,曾任六盘水市钟山区副区长兼六盘水市发展和改革委副主任,作为政府代表团成员参与联合国气候变化谈判,关注政府绿色新政改革方向、碳要素市场和金融创新、气候公平和西部发展,倡导生态文明大众化进程。

  【财新网】(专栏作家 柴麒敏)巴黎气候大会已于11月30日隆重开幕,共有142位国家元首和政府首脑参与了开幕式并作主旨发言,183个国家向联合国递交了自主贡献承诺,约占全球碳排放量的97.8%。法国总统奥朗德和大会主席法比尤斯在开幕式上对巴黎会议成果寄予厚望的同时,也承诺此次大会的公正、透明的程序原则,强调大会主席团不会搞“小动作”(No Text in the Pocket, No Hidden Agenda)。这句话的渊源来自于2009年的哥本哈根气候大会,当时康妮·赫泽高女士等主席团成员未经大会授权抛出了关于最终协议文本的所谓“主席案文”,引起了很多缔约方的反感和反弹,致使当年《哥本哈根协议》陷于尴尬境地。那么,究竟联合国气候谈判应该遵循怎么样的议事规则?象征成果达成的大会主席手里的小锤子何时才能顺利落下?大国应该如何合规地发挥其影响力呢?

  联合国气候谈判的议事规则

  《联合国气候变化框架公约》的议事规则要追溯到1996年在日内瓦举行的缔约方第二次会议,根据《公约》7.3条,会上一项关于组织事项的临时议程通过了议事规则,其中对届会如何举办、议程如何确立、代表团和主席团的权限、附属机构和秘书处的职能、大会决议的如何表决等核心问题进行了约定和规范,但在表决部分的关键条款(即“第42条第1款”)出现了分歧,出现了两条备选案文,至今悬而未决。其中备选案文A提到:缔约方应尽一切努力以协商一致方式就所有实质性事项达成协议,如果争取协商一致的所有努力皆已用尽仍未达成协议,作为最后办法,应以出席并参加表决的缔约方三分之二多数作出决定,除非(a)公约、公约第7条第2款第(k)项所述的财务规则或本议事规则另有规定【。】【;】【(b)在通过拟议议定书的情况下,则需以【协商一致方式】【出席并参加表决的缔约方四分之三多数】作出决定【。】【;】【(c)在公约第4条第3款和第11条第1、3或4款之下的决定应以协商一致的方式作出。】(【】表示有争议的选项内容,没有最终确认。)同时,备选案文B则较为简单:实质性事项的决定应以协商一致方式作出,但财务事项的决定以三分之二多数作出。这些备选内容以及【】内的选项造成了至今大会在达成成果、落下小锤子之前总有各种激烈的争议,大会东道国、主席团、部分代表团也往往想利用这些未达成共识的议事规则达成对其有利的成果。

  协商一致的议事规则是联合国“公平”的体现,这一定程度上反映了联合国多边条约或协议达成是每个缔约方一方一票公平行使表决权的“最大共识”。这也就是中国气候变化事务特别代表解振华主任在受访场合经常提起的“各方都不满意但都能接受”的含义,这意味着各方都有所妥协,但各方都保有自己谈判的底线。协商一致既是一种衡量指标,也是一种寻求妥协与共识的要求。坚持民主讨论和协商一致是《联合国宪章》倡导的精神,对维护联合国的权威具有极其重要的意义。联合国70年和《公约》25年的发展历程也不断证明,协商达成的原则极为关键,什么时候协商一致原则受到破坏,一部分国家罔顾另一部分国家的权益,现行多边进程的权威性就会被削弱。但协商一致也面临着谈判效率过于低下的问题,195个缔约方要就某一具体问题达成协议,确实比较耗费时间。这也是多国元首在开幕式的发言中呼吁要务实管控分歧就框架性内容达成有限成果的原因,也是习近平主席说的“巴黎协议不是终点,而是新的起点”的缘由。

  大会主席手里的小锤子

  联合国气候变化缔约方会议的主席一般由五个区域集团(西欧和其他国家集团(WEOG)、东欧集团、拉丁美洲和加勒比国家集团(GRULAC)、亚洲集团、非洲集团)轮流担任,届会的主席团一般包括主席1人、副主席7人、附属机构主席和报告员1人组成,其在大会中的作用不可小觑。主席可以就程序问题作出裁决,并有召集和暂停会议、拟定大会议程、安排代表发言顺序等权力,只有过半数缔约方投票否决才能推翻主席有关程序异议的裁决。因为大会主席一定的自由裁量权和掌握的代表团不一定获知的大量信息使得其在一些关键时刻能够发挥不可替代的作用。比如控制谈判节奏、选择会议室大小(参与规模)、设定特殊谈判议程(比如德班期间的所谓“部落会议”)、逐个做有反对意见缔约方代表的工作,甚至在关键时刻运用政治手腕强行通过决议,类似的情况在坎昆会议时出现过一次,主席“技巧性”的处理在最后大会时忽略部分缔约方的诉求而迅速果断地“敲锤”通过决议。不同的是,坎昆会议的反对者是玻利维亚,而多哈会议的反对者是俄罗斯和美国。类似的情况以后也可能同样降临在其他缔约方身上。

  虽然近年来各方一致强调成果文件的提案基础必须是“缔约方驱动”,但这往往在现实中很难监督,哥本哈根后虽然主席不会堂而皇之地抛出案文,但通过秘书处、部分小团体内外接应施加影响仍存在很大的操作空间。聪明的大会主席往往会掌握敏感缔约方的容忍范围,一般也不敢铤而走险,而是尽量采取合作的姿态,只把“意外”留到最后。现任主席洛朗·法比尤斯曾担任法国总理、国民议会议长、社会党第一书记、法国经济财政和工业部长等职,具有丰富的从政经验,其在会前出访各国开展“合纵连横”及在开幕式上的公开表态都表明了他本人对这个问题有很好的思考与准备,且巴黎气候大会的谈判预期也今非昔比,但类似的风险仍应该警惕,特别是在临近谈判结束时的高级别磋商期间。

  大国如何正确施加影响

  如果说因为有协商一致原则就认为气候谈判是绝对公平的,那就太过于简单了。事实上,大国或大国集团发挥着重要的、甚至是决定性的作用,比如之前所说的“两大阵营、三大集团”以及近年来炒作比较多的“中美共治”(G2)。一般而言,大国在谈判能力自然更胜一筹,能用的外交资源、资金筹码等也更多一些,受到的关注度也不一样。但国际关系并不仅仅依靠力量决定,其在价值观念、包容程度等方面同样存在不同的影响,这也是习近平主席在会议上倡导“坚持正确义利观”,批评那些“希望多占点便宜、少承担点责任”的功利主义思维的初衷,应该“多一点共享、多一点担当,实现互惠共赢”。新气候协议应该着眼于共同应对气候变化和生态破坏的挑战,共同分享绿色低碳转型的经济、社会和环境效益,而非简单将气候保护放在发展的对立面、将一些国家放在另一些国家对立面的零和博弈。

  本轮气候谈判进程已历经了八年的波折,大国对“力度”和“公平”要有更为理性和务实的观感,一方面更为包容地看待新气候协议中的力度,设定渐进式的、序贯式的目标,将当前能达成共识的、通过大国双边声明“锁定”的内容先行纳入,而非一定在巴黎妥善解决所有问题,同时大国应该更注重长期利益,而将短期利好让给能力更为欠缺的小国;另一方面,公平问题虽然可以有权利、能力、效用、程序等角度的制度安排,但很难让全球人民在当下就未来几十年的某个具体的、自上而下的、量化分配方案形成共识,而仅是大国“俱乐部”制的减排同样是不够的。因此当前以国家自主决定贡献为载体的、自下而上的、周期更新的、基于各国国家利益和发展优先次序考虑的方案是一个较为现实的选择,在此基础上做公平的微调是行之有效的。而从目前的全球治理能力看,国家自主贡献通过国内立法获得国内共识更为重要,实施也更有保障,“我们要做的”是最好的政策动机,对美、欧、中、印等都一样。同时,要相信我们的子孙后代会有更大的决心和更高的智慧最终解决这个全人类的难题。

  当前正值中国发展的关键历史时期,国力将强未强,国内改革正在“啃骨头”的攻坚时期,国际地位也正在重塑过程中,贸易、金融等秩序出现分化,传统强国对中国的崛起异常敏感,原有的战略依托也彼此存在着资源争夺冲突的可能性。在新的绿色秩序面前,中国敢于主动释疑解惑、开放胸怀、面向未来,自去年以来,中国先后与美国、巴西、印度、法国等发布了联合声明,习近平主席更是亲赴巴黎气候大会,向世人展现了一个“各尽所能、合作共赢、奉行法治、公平正义、包容互鉴、共同发展”的未来图景。巴黎气候峰会适逢北京重度雾霾,中国要说服的不仅是国际社会,更重要的是国内人民,特别是地方政府和企业,要给予老百姓、产业界和资本市场坚定的信心。惟愿锤子扬起,一切尘埃落定。

  (作者为国家发改委国家气候战略中心战略规划部副主任、清华大学现代管理中心兼职研究员)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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