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论碳排放交易之全国市场(政策篇)

2016年03月29日 13:31 来源于 财新网
随着相关准备工作的陆续启动,全国碳排放交易的“锣声”已经不远,在经济新常态下启动全国市场遭遇的挑战无疑将更为严峻
柴麒敏
柴麒敏,国家应对气候变化战略中心战略规划部副主任、清华大学现代管理研究中心兼职研究员、贵州理工学院兼职教授、美国斯坦福大学青年访问学者,曾任六盘水市钟山区副区长兼六盘水市发展和改革委副主任,作为政府代表团成员参与联合国气候变化谈判,关注政府绿色新政改革方向、碳要素市场和金融创新、气候公平和西部发展,倡导生态文明大众化进程。

  【财新网】(专栏作家 柴麒敏)党的十八届三中、五中全会提出要“推行碳排放权交易制度”、“建立健全碳排放权初始分配制度”,“十三五”规划纲要也明确“推动建设全国统一的碳排放交易市场”,国家主席习近平更是在《中美元首气候变化联合声明》和巴黎气候大会开幕式上的讲话中提到“计划于2017年启动全国碳排放交易体系”、“建立全国碳排放交易市场”,随着相关准备工作的陆续启动,全国碳排放交易的“锣声”已经不远。

  然而不管是开碳交易市场一派先河的欧盟“霸主”,还是摸着石头过河的国内试点“七雄”,都经历过且还面临着一些棘手的问题,而当前在经济新常态下启动全国市场遭遇的挑战无疑将更为严峻,主要包括:经济下行引起的交易流动性和活跃度不足、交易成本限制市场覆盖较为有限、发展不平衡与信息不对称造成市场资源配置扭曲和不公平、交易价格的暴涨暴跌产生的金融风险和产业冲击、履约机制不合理使得交易形同虚设或长期低迷等几大问题,需要在准备和试运行阶段好好思考、摸索并予以妥善解决,保障全国碳市场的顺利运行和健康发展。

  一、全国市场的“准联邦制”:适度划分央地管理权限

  (1)碳市场建设初期应考虑适度分权,从而更有效地调动地方政府的积极性。中国模式的成功经验在于地方发展的冲动和来自底层的创新,碳市场的成功开展也离不开地方的坚强支持,因此要激发地方的能动性。一是引导地方更为主动参与全国市场顶层设计,特别是要发挥现阶段试点地区的示范带动和突破作用。“一个条例、三个办法,八个行业、两种方法,一套制度、一个系统”等都应该充分征求试点和非试点地区的意见和建议,采纳和吸取交易试点的经验和教训,在全国性文件起草、试行、实施或统一平台设计、调试、运行等过程中都将地方政府作为主要的利益相关方进行征询或协商,建立日常通畅的交流机制,使地方知情明政,鼓励多层次碳市场创新。二是国家和地方共同参与排放权初始分配,合作确立配额总量和分配方案。国家在碳排放权分配中侧重方法、标准、程序和规则的统一以及制定省(市、区)一级的总量分配方案,省(市、区)遵循“向上兼容”的原则可灵活掌握向地区或企业分配配额的方式,包括采取更严格的方法和标准、扩大纳入门槛、跨区联合调配、兼顾区域发展特点的行业政策等,增加地方调控经济、发展转型、改善生态和培育新增长点的抓手,而不是单纯约束地方、给地方增加压力和负担。

  (2)通过分权平衡碳治理的财权和事权关系,形成应对气候变化的改革动力和长效机制。地方在应对气候变化工作上仍然存在认识、支持、手段等方面的障碍和问题,财政投入和工作内容上还不匹配,缺乏参与治理的主动性和积极性,碳市场的建设是很好的突破口。一是在国家和地方之间做好配额有偿使用收益的合理分配以及定向的用途管理,形成低碳资金投入的正循环。参考分税制的办法,配额拍卖的收入在中央、省级、地级等部门进行合理分配,鼓励跨区碳补偿机制的创新,参考国家可再生能源发展基金,建立各级政府低碳发展专项基金,增加用于推动低碳转型的财政资源,解决当前地方工作中资金投入不足的问题,撬动全社会低碳投资的杠杆。二是充分发挥地方在配额预算和履约管理中的重要作用,建立国家对省(市、区)的责任考核机制。实现国家、省(市、区)、企业三级配额预算制,并纳入两会报告范畴,建立国家对地方的责任考核机制,根据国家主体功能区、京津冀协同发展、长江经济带等区域发展战略实施跨区预算和考核,地方综合调动专项资金审批、政策优惠清单、社会信用、经济处罚等手段,保障强履约机制的建立。

  二、全国市场的“群众路线”:逐步设立多层次碳市场

  (1)逐步建设多层次碳交易市场,为全经济范围碳减排提供多样化的金融服务。中国碳交易不能仅简单模仿欧盟碳市场,而是应该也正在通过试点地区的创新探索,走出中国特色的“碳”市场经济道路,真正发挥群众路线的作用,建设全民碳市场。一是按照不同的纳入门槛,分阶段设立碳排放权的多级市场。综合考虑不同门槛下碳市场的交易和监管成本,实行强制和自愿、场内和场外、中央和地方的“双轨制”,参考多层次资本市场的组建方案,将全国碳市场划分为国家配额交易市场、地方配额交易市场、自愿交易市场、普惠制交易市场四个板块,为不同量级的排放源提供差异化、个性化的金融服务,解决传统碳市场覆盖率有限(一般在40%左右)、易造成碳泄漏、行业间不公平等问题。二是以国家配额交易市场为主,设立不同交易市场与国家市场间的通用接口。接口的内容包括地方次级配额与国家一级配额的互认、核证减排量用于抵消机制的比例、公众参与的普惠制产品的“碳币化”等,从而使二、三、四板的市场与国家配额交易市场这一主板市场相联系、相统一,形成全经济、全社会的合力,在抑制传统重化工业排放的同时,有效控制城镇化过程中消费型排放的增长。

  (2)构建开放竞争的碳排放权交易网络,尽快确立和重点建设全国性碳交易中心。流动性和活跃性不足是碳交易可能面临的主要问题之一,过多的碳交易机构和平台使本来就有限的碳交易量更为分散,既不利于发现碳价格,也不利于国家碳交易的管理和监督,因此在多层次碳市场基础上,构建网络和中心并具的交易平台非常重要。一是根据多层次碳市场体系建设要求,建立区域性、自愿性、普惠制、场外的交易网络或联盟。鼓励国家配额和核证减排量之外的次级市场交易本地化、特色化,并组建网络或联盟形成相对松散的协调管理,允许纳入门槛、监管制度、信息披露、交易者条件、投资风险等方面的差异性,因地制宜地推动排放量较低但数量巨大的小微企业、家庭、个人等踊跃参与到次级市场交易。二是以现有地方试点交易机构为基础,通过兼并重组等竞争和合作机制加快建设全国性碳交易中心。从当前“一地开户全国同行”、统一交易规则、交易方式、交易主体、信息披露和服务机制等内容入手,逐步走向地方性交易平台间的整合,重点培育和建设全国性碳交易中心这一主板市场,逐步发挥全国性平台合理发现碳价格、优化碳资源配置、降低碳交易成本的“风向标”作用。

  三、全国市场的“共区原则”:配额可比与分配公平

  (1)建立全国统一的核算、报告和核查体系,深化改革逐步解决直接和间接排放并存的问题。碳排放权在法律意义上存在排他性,不同标准、重复计算或重复分配可能带来配额不同质的根本问题,也造成未来国际市场联接时的困难,虽然目前国内市场由于电力和热力价格形成和传导机制不畅等原因将间接排放纳入了计算范围,但这个问题与其他保障公平可比的机制一样,都需要在统一碳市场运行中不断去改善。一是对于直接排放和间接排放采取分别核算、分别报告、分别核查、分别交易的办法,逐步从现实妥协的“努力可比”过渡到依法均质的“产权可比”的分配机制。重点排放单位分别核算和报告温室气体直接和间接排放量,主管部门据此分别分配直接配额和间接配额,碳市场运行初期直接配额和间接配额允许同等或比价交易,但在注册登记系统中设置两个不同的产品标签。随着能源价格体制改革特别是电价改革的进展,国家配额交易应从直接和间接排放并用逐步过渡到单一直接排放的市场体系。二是统一重点排放单位报告入口,完成企业直报系统与注册登记系统的联接,实现排放、配额和交易信息系统的一体化。所有参与全国碳排放权交易的重点排放单位统一直接向国家温室气体排放直报系统填报温室气体排放信息,并与注册登记系统完成联接,地方交易试点原来的报告窗口在全国交易启动前逐步转并至国家直报系统,区域级市场和普惠制市场逐步实现与全国直报及注册登记系统的对接,从系统和机制上形成国家排放、配额和交易统一管理的体系。

  (2)平衡地方的差异性和行业的可比性,实施正向激励的公平配额分配方案。地方的差异性和行业的可比性应该有所平衡,但这两者在制度设计中不可避免存在优先次序和权衡考量,应至少避免出现加剧区域间发展不平的情况,以及战略性新兴产业变相“补贴”高排放产业的“逆向选择”。一是结合国家区域、行业发展战略和重点任务,配额分配要考虑发展大局与减排政策的协同。配额分配除考虑发展阶段、责任能力等因素外,还要体现主体功能区、京津冀协同发展、长江经济带等区域发展战略以及“三去一降一补”等行业重点任务,其中地方的差异性应该给予更为重要的关注,而行业的可比性可以通过“特殊事项”来得以解决,比如电力、钢铁、建材、化工等高排放且行业集中度较高、以全国性集团公司为主的行业可以实行可比的控排系数,而其他较为分散的、具有地方特色的产业则可以考虑采用差异化的指标来管理。二是在新增配额的使用上,实行先进技术优先、落后地区优先的双重管理。鼓励更为先进的技术部署,在重要技术代际标准上应逐渐从当前的“祖父法”为主过渡到“基准法”或“先进值法”,避免在经济下行区间传统高排放且产能过剩的行业配额富余反而成为获利的卖方,出现“劣币驱逐良币”的情况,同一区域内先进技术扩大产能、同等技术排放标准下落后地区投入新兴产业应优先获得新增配额。

  四、全国市场的“均输平准”:价格调控与资产管理

  (1)通过谨慎的市场操作和必要的政策干预,保障碳市场稳定运行、抑制过度投机。碳市场建设的首要目的是服务于碳减排任务,暴涨暴跌的碳价格并不利于碳市场的价格发现和健康发展,在总量控制交易体系下引入价格调控机制,不能简单认为是对市场的干预,而是为实现多重政策目标(有效完成减排、刺激低碳投资、控制减排成本)必须采取的手段。一是确立碳价格浮动的指导区间,采取必要措施平抑交易价格的异常波动。根据样本减排成本的精算,确立分阶段动态调整的政府指导价格区间,采取初始拍卖价格“锚定”、储备配额公开市场操作、抵消比例控制、“安全阀”机制等方式调控市场价格,避免部分地区、部分时段出现严重过低或过高的剧烈价格波动,主动防范碳市场可能存在的金融风险。二是发布官方的碳价格综合指数,有序发展碳金融衍生品市场。基于采样交易的统计数据设计反映碳价格波动情况的碳指数,建立重大信息披露和公告制度,有效监控碳价格波动的前导指标。逐步发展碳交易远期、期货、掉期、期权等金融衍生产品,满足碳市场参与者多样化的金融服务需求,推动碳质押、碳抵押、碳债券、碳基金、碳回购等多种模式健康发展,控制碳金融的杠杆率在合理区间。

  (2)推动重点排放单位建立日常碳资产管理机制,规范第三方服务市场,促进碳市场健康有序发展。碳资产属性的准确认识与评估是碳交易价格发现的前提,碳排放数据的准确性和客观性是碳交易得以顺利进行的基础,企业自身能力建设和第三方服务机构培育对碳市场公开透明、健康发展起到至关重要作用。一是引导实施重点排放单位碳资产日常管理,建立减排成本核算和配额资产评估决策机制。在产业政策、税收和财务管理等方面为重点排放单位碳资产管理创造条件,树立碳减排成本和价值意识,实现碳资产管理的日常化,而非在履约期集中交易,造成碳资产的闲置与市场价格的剧烈波动。二是建立和规范全国统一的第三方核查体系,依照法律进行独立、公正、透明的监督活动。建立全国统一的温室气体排放第三方核查人员备案制度,避免地方门槛和自我保护形成的不公平竞争,加强监管并实施“双随机抽样”保证备案人员按规范从事专业工作,防止出现碳核查丑闻,对于严重违法失信的核查机构予以惩戒或除名,保障碳排放确权的公正性和权威性。

  五、全国市场的“大棒政策”:履约机制与处罚办法

  (1)合理设置碳交易履约流程和规范,统一确立配额清缴、结存和预支的有效期限。减排项目的投资期往往并不与履约期重合,当前非履约期交易不活跃的问题必然影响到重点排放单位减排措施的及时部署,配额的有效期限过长或过短也容易造成重点排放单位和投资者的短期或不理性行为,因此创新设计交易各环节的时点和节奏同样非常重要。一是安排合理的交易周期,实施各级市场的错峰交易,促进交易机会的形成。各级市场统一履约所需的提交物要求、审核标准等内容,但在履约各环节的时间安排形成差异(比如地方市场比国家延后半年履约),既增加交易频次,提高活跃度和流动性,又合理分配第三方服务机构的工作量和工作时间,形成相对稳定的市场需求规模。二是合理规定统一的配额有效期,确立配额在不同履约期之间的结存和预支的规则。重点排放单位在合理的期限内(比如三年),更有灵活度地安排和部署减排新技术、新装置的使用,做更为合理的投资或交易决策和计划,也使得碳资产管理更有创新的空间。

  (2)依法确立重点排放单位履行配额清缴义务,严格对未能如期履约的重点排放单位进行处罚。处罚力度决定了重点排放单位所面临的违约成本,尽管各地经济发展水平仍存在差距,但为了全国各级交易市场的有效运作,需要有可比的处罚标准。一是实行国家和地方市场统一的或可比的履约罚则,作为评价指标之一纳入政府约束性减碳目标考核内容。任何重点排放单位少报、瞒报、拒报二氧化碳排放数据的,未按规定上缴排放配额、核证自愿减排量或其他抵消量以履行其碳排放控制责任的,主管部门都应一视同仁,根据其情节轻重予以处罚,相关指标作为政府考核内容纳入问责机制。二是考虑采用综合的处罚手段,提高重点排放单位的违约成本。加强执法监察,以执法推动重点排放单位履约,并对未履约的重点排放单位施行高额罚款,并将履约情况纳入征信系统管理,并对其实施节能减排优惠政策“负面清单”,包括取消其享受财政补贴、税收减免、限制参与项目申请等资格。

  全国碳市场的建设任重而道远,《巴黎协定》确立了本世纪下半叶实现碳中和的目标(温室气体人为排放源和汇的平衡),中国也将在2030年左右实现峰值目标后继续实施更为积极的低碳发展国家战略(温室气体低排放发展战略),在长期的实践过程中,碳减排的市场机制还有很多现实问题要解决、很多新的障碍需要跨越。最为重要的生态产权市场之一,全国碳市场的发展允许你谨慎地不看好,但已经看到的问题不允许你放任地不作为。

  作者为国家发展和改革委气候战略中心战略规划部副主任、清华大学现代管理中心兼职研究员

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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