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中国小额贷款公司的监管逻辑与未来(二)

2017年04月25日 11:48 来源于 财新网
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政府长期对民间借贷实行命令控制型的法律治理模式,需要在对小额贷款公司管理的过程中予以实时修正,并充分与国际先进经验、国际惯例接轨
无论是发达的一、二线城市,还是极度贫穷的农村,小贷公司分布很广,经济环境、金融环境差之千里,对信贷机构而言,根据自身特点与区位特点,选择适合自己的投放额度与风控方式一定是因时、因地而变的,监管部门没有必要也没有理由在信贷技术方面来指导信贷机构。东方IC
嵇少峰
互联网金融知名撰稿人,16年金融监管经历,后从事私募、融资担保、小额信贷工作,小微金融的践行者、思想者,小微信贷机构管理及风控专家,全国小微信贷行业著名培训师。

  【财新网】(专栏作家 嵇少峰)英国是全球对NDTL(非吸收存款类放贷机构,Non-Deposit-Taking-Lenders,简称NDTL)规制最早、影响最广泛的国家,目前主要依靠《1927放债者法案》和《1974年消费信用法案》对NDTL进行管理。美国受英国影响最大,涉及NDTL的相关法律比较广泛,在联邦和州两个层级均有涉及,主要有《贷款真实性法》、《平等信贷机会法》、《公平信用报告法》、《金融隐私法》等;日本以《放贷业务法》为核心,建立了对放贷机构的约束与管理体系。新加坡以《放贷人法案》为核心,加强对借款人的保护、赋予管理部门更大的查处权,对未获许可的放贷机构进行处罚等;香港以《放债人条例》为基础,对放债人业务进行限制并实行完善的牌照管理,禁止高利率等。

  综合上述国家的监管法律,普遍呈现两个特点,一是审慎、适度限制放贷利率、重点强调借款人利益保护,二是放宽其他准入标准与条件,总体监管恪守非审慎化原则。放贷利率涉及到放贷人与借贷人的核心利益,也关系到放贷行为是否会衍生出高利贷及社会问题,所以各国都对此采取审慎原则,多数限制了最高利率的标准,并明确了对借款人的利益保护细则,以实现保护弱势群体的法律义务。但除此之外,多数国家都采取系统监管、宽松准入的设计思想,以增加市场的主体数量、促进竞争的提高,达成补充、满足更多群体融资需求为目的,显现出提高金融效率、实现金融公平的理念。非审慎化的监管对于活跃放贷市场,弥补金融空白区域、提高放贷机构的管理能力、盈利能力与市场竞争力起到了决定性作用。

  我国对于NDTL的监管,有几个方面需要予以纠正。

  一、落实非审慎性监管的基本原则

  我国对放贷机构采取了极为严格的审慎性监管规则,地方政府普遍将其当作准金融机构来进行管理,以防范出现金融风险及社会风险;部分地方政府又习惯性地将所谓牌照当成稀缺资源,人为拉高了NDTL的准入成本。这使得我国小额贷款公司即使被准入贷款市场,仍会受限于苛刻的监管条件,发展困难并出现制度性瓶颈,根本无法实现提高金融资源配置效率的最主要制度目标。出于金融安全及对中国小额贷款公司非公益性本质的误解,各级政府、监管部门对小贷公司均采取了很多不符合国际惯例的限制与监管手段,阻碍了行业的发展、导致监管失灵,不仅无法实现制度设计的初衷,反而损害了机构利益与社会利益。

  事实已经证明,尽管全国小额贷款公司自身风险高发,但其最终损失的绝大多数是自有资金,几乎没出现过影响较大的外溢性风险。这一事实对小贷行业自身的发展既是一种教训,更是一种监管经验,既是新兴行业去劣存优的过程,又是行业发展的必然之路。政府长期对民间借贷实行命令控制型的法律治理模式,需要在对小额贷款公司管理的过程中予以实时修正,并充分与国际先进经验、国际惯例接轨。

  二、明确小额贷款公司NDTL的商业性特征,绝对不能模糊类公益的社会企业与商业性小额贷款公司两者的界限,千万不要指望同时实现多个互相矛盾的制度目标。

  国际上非存款类专业放贷机构的发展历史已经表明,NDTL受制于本身的资本实力、资金成本及非存款类的属性,将小微企业、银行视野外群体(注意,不全是社会弱势群体)当作服务目标是自然的选择,并不需要也不应该对其贷款对象作制度性限制。至于其为了效率与逐利向大中型企业发放大额高息贷款,自然有市场规律对其修正,不需要也不应该用监管规则进行约束。

  在公益性、社会福利制度的设计上,使用严格的监管规则来强制民营资本或NDTL必须承担某种社会义务,显然有失商业公平、违拗了国际社会的发展趋势。更科学的做法,是利用财政工具或增加信贷机构监管利益的方式,对其进行补贴,引导机构主动承担社会责任。政府通过税收、补贴等财政工具的使用,向信贷机构支付足够的兑价以弥补或超过其市场负面的边际成本,则这种信贷救助才能实现有效率的金融资源配置功能并可长久持续,仅仅给出一个放贷许可或极其有限的政策支持,就要求其承担完全社会企业的责任,显然是粗暴且无效的幻想。

  三、强调对借贷者(消费者)权益特别是个人信息、隐私权的保护。这是国际上监管NDTL机构的非常重要的内容,更是我国当前最缺少的制度保障。强调对借贷者的保护,可以减少暴力盘剥的可能,促使机构合法、合规经营,有效防范不良分子进入市场。我国地方监管部门尚未意识这方面对提升监管质量、防范社会风险方面产生的价值。由于NDTL不吸收公众存款,不会出现资金性外溢性风险,监管部门过度关注其资产质量、风控能力是没有太多意义的,这本属于市场的自我调节范围。NDTL面对的借款人多为财务状况不透明、实力较弱的需求者,很容易出现借贷交易主体之间的信息不对称和信贷失序,形成对弱势借贷者的欺诈、剥削与掠夺。这种风险是除了准入风险之外,最大的监管风险。美国次贷危机的爆发,除了金融管制过度放松、监管套利、金融创新失灵等因素外,放贷机构漠视对金融消费者权益的保护,对借款人进行掠夺性放贷是非常重要的原因。我国目前这一乱象问题已非常严重,监管部门必须有所行动。

  四、不要在制度层面指导业务,不要既当裁判员、又当教练员,要注意监管的尺度与有限性,不要做技术的指导者。当下一些地方政府对NDTL的管理远远超过了应该的监管范围。作为监管制度的设计者,对被监管机构的经营、管理范围内的事务都进行了干预、做出许多完全不必要的限制,虽然初衷是出于善意,但显然是不必要甚至是有害的。旁观者终为旁观者,对市场与风险的理解永远是信贷机构最清楚,虽然说有一部分机构的确很不专业,但光靠监管部门的指导也不可能让这类机构改变初衷、健康发展,只有市场的惩罚才能完成真正的教育,从这个角度看,监管部门更不必去做教练员。监管部门在支持与引导行业创新的过程中,还要注意避免直接或间接地用官方背书的方式介入市场,特别是在为小贷公司创新融资工具时,绝对要避免官方的隐形背书,这种背书虽然在行业发展初期会起到一定的积极作用,但仍属严重违背了监管规则与市场规律,最终扰乱了市场并反受其累。

  五、必须解决我国目前对NDTL监管制度设计法律位阶过低的问题。《非存款类放贷组织条例》、《放贷人条例》等迟迟未出,监管部门无明确的上位法可供支撑,仅依靠当下极为有限的几个指导意见,这样的法律效力会使得监管规则得不到司法机构足够的认可与保护,降低监管法律、监管部门的权威性。同时,应尽早制定中央与地方的监管分权原则,解决当下监管主体的权限设置无依据、不合理、法律和监管体系内部严重冲突等缺陷。

  六、主动纠正或放松一系列不符合国际监管惯例与市场规律的具体条文。

  1、对准入的要求

  NDTL的准入,具有选择合适机构、公示合格机构和保持市场适度竞争的重要作用,其本质是对其组织架构与经营金融业务能力的认可。其中发起人的动机与机构专业能力是重点考核内容,具体而言:一是要加强对发起人当前的资金来源与资金成本的考量,如果发起人自身经营就面临资金来源不足与资金成本较高的问题,其一旦进入显然容易诱发非法集资、发放高利贷的行为发生;二是要加强对其组织架构及经营团队的审查,观察其是否有主观向善及良好经营的能力;三是要适度控制NDTL的数量,防止恶性竞争与社会信贷供给过度。这一点对当下的社会尤其重要。

  对于资本金的最低门槛限制并不是最为重要,可以分级而治、因地治宜。目前地方政府出台的管理办法中,对小额贷款公司的准入条件远远高于银监会与央行发布的《指导意见》,对注册资本金及股东的限制设定过高,完全改变了制度设计的初衷,其本质仍是中央制度设计目标与地方承担金融监管风险责任的矛盾。对小额贷款公司注册资本和主发起人的法律限制,虽然可以在一定程度上增加发起人违法成本、减少非法集资的风险,但是过高的准入门槛加大了公司的成立难度,也导致资本逐利下的非存款类放贷机构本能地投放较大额贷款,将资源重新配置给了大中型企业,背离了使金融资源优化配置、补充传统银行的目标,再一次出现金融资源的分配不均。地方政府应该认识到,NDTL的组织性质是不吸收公众存款的,其风险外溢性很低,非法集资更非监管部门需要明确的制度,本来有对应的法律条文约束。至于对股东投资比例的限制,也是不必要的,多年来事实也充分证明,分散股东持股比例,对机构是否合法经营、良好运营无任何因果关系。对于资本金仅一两亿元的极小型类金融放贷机构来说,过度分散的股权反而更容易使机构出现群龙无首、股东意见冲突、经营混乱等问题。

  另一个需要重视的方面是,在设计机构准入制度的同时,要严格限制与打击无牌信贷组织,以防止出现规制无效、监管失灵。

  类似小额贷款公司这样的NDTL组织是不应该被视为金融机构的,这也是国际惯例,因为前者奉行审慎的监管原则,而后者显然是属于非审慎监管范畴,两者有本质的区别。但限制与打击无牌放贷机构,在法律上确立放贷机构资格并予以保护是必须的制度设计。国际社会普遍对放贷人进行资格审查,任何机构未经许可不可以从事放贷工作,相当多的国家对无牌放贷是列入刑法打击范围的。我国大都用非法经营罪来宽泛地对应无牌放贷人,但已有多起高院案例认为发放一般贷款甚至发放高利贷的行为不符合非法经营罪之要件,目前并没有明确的法律条文禁止公民及社会组织放贷,这使得小额贷款公司的放贷行为普遍被视为一般的民间借贷。

  接受监管、持牌经营带来的监管成本与不持牌、自由放贷之间形成巨大的“规则失衡”与“监管套利”,这是业内反复呼吁明确小贷公司法律地位并努力争取金融机构身份的原因。这就是说,小贷行业内反复要求获得金融机构身份是出现了方向性错误,真正的诉求是希望从法律上明确自己与非法放贷者、民间借贷之间的区别。目前在缺乏中央层面立法的情况下,地方金融监管部门必须意识到,对NDTL设立相对宽松的非审慎监管准入原则与打击未经许可的非法放贷组织这两者是密不可分的,必须在有限的权力下面采取可行的措施,以实现上述两个目标,只有这样才能提高地方金融的效率、达到长治久安的目标;中央更需要尽快出台放贷人条例,在法律层面进行规制。

  2、关于杠杆率与负债率

  作为不吸收公众存款的机构,其融资自由权与自主权是提升其盈利能力、防范与化解信贷风险、保障其良好发展的必备条件。这类机构是嫁接机构资金与小微企业的有效桥梁,可以有效提升金融资源的配置效率,在中国二元制经济、一元制银行的特殊背景下,更能发挥其信息对称、有效分散风险的作用。

  关于杠杆率与负债率的限制,起源于银行业审慎监管的原则,因为银行的资金来源于社会公众,承担着保护社会公众利益、防范出现系统性风险的责任。而NDTL类机构本身不向社会公众吸收资金,本质上不需要对其加以限制。

  融资与非法集资是有本质的不同。国际上,非吸存类放贷机构虽然也是主要利用自有资金从事贷款发放和信用支持业务,但其后续资金的来源非常广泛、并未有杠杆率与负债率的法律限制,机构融资完全按照市场规则通过评估机构、评级机构、增信机构进行融资,以其资金实力、公信力、管理水平、资产质量等作为融资的依赖。在债券市场,商业票据(Commercial Paper,CP)和中期票据(Medium Term Notes,MTNs)成为这类机构最主要的融资工具。2012年4月数据显示,全球发达国家商业票据、中期票据发行数量中,非吸存类放贷机构占比分别达到36%和44%,其中美国无论是商业票据还是中期票据,发行数量均排名第一,达1276笔和816笔,非吸存类放贷机构占比22%和50%。新兴市场国家中,墨西哥表现卓越,商业票据和中期票据的发行数量分别为50笔和25笔,非吸存类放贷机构占比76%和72%,均排名第一;印度非吸存类放贷机构的商业票据发行占比也达到了71%。

  当下管理中国小贷公司的资金来源的意义远远要大于限制其杠杆率,有必要要求小贷公司的资金来源均来自股东资金及可承担风险的机构,要严格限制小贷公司将风险直接或间接向不特定社会公众传递,对其杠杆资金的来源性质要加以约束,而不在于限制其融资上限。

  3、对区域的限制

  由于对机构准入的要求,因此有限程度的区域限制仍是有必要的。国际惯例是对经营区域进行准入许可,跨地区经营需到相应地区监管部门备案,但这种备案的主要目的仍是出于行业管理及消费者权益保护的目的,很多国家的异地备案均通过互联网等极为便利的方式进行。

  我们要打破区域内“小我”的心态,总认为本地的资金放到了外地对本地区不利。就一个国家、一个省份而言,由于经济、金融资源的差异,客观上存在着巨大的资金量差与价差,放开区域性的限制带来最大的可能是会形成金融资源丰富的地区向欠发达地区、中心城市向周边地区的快速流动,既可以解决发达地区杠杆率过高、信贷过度的问题,又可以解决欠发达地区的资金来源问题,有益无害,这与设立小贷公司、提高金融资源配置效率的制度设计是完全一致的。实际上,就地方利益而言,让小贷公司在金融资源过度发达的地区生存,其难度更大,让其自由选择投向,既可以解决小贷公司的生存问题,又不会让当地税收受多少影响,区区小额贷款公司的资金量,又怎么会影响到当地的企业多少?

  互联网的发展,国民经济生活越来越跨出边界,线下属地化贸易及销售行为大大减少,网上“地球村”已呈大势,再简单地限制小贷公司的信贷投放区域是不合理的。当然,我们不提倡机构盲目跨界,但机构对风控的安全自有其理解,毕竟风险自担,现实已狠狠地教育了不专业的机构,监管部门是不必要为其资金安全性作制度限制的。

  4、对利率的限制

  在利率的管理方面各个国家也存在着相当的差异,美国甚至各州的法律都有明显的不同,但总体而言,设定利率的上限是普遍的做法。我国最高法已限定了24%与36%两个控制性利率指标,地方金融监管部门其实不必要再作个性化设计,参照执行即可。但要注意的是,中国的24%与36%是司法处理的两个标准,并无明确法律条文去打击、限制市场高息,这方面是存在明显制度缺失的,我国必须紧跟国际惯例,加强对掠夺性放贷与暴力放贷的打击力度。美国《贷款真实性法》中要求放贷人必须遵守信息披露的业务规则,要求放贷人与借款人签订借贷合同时,必须公开真实准确地表述放贷条件、利息成本信息,包括首付款、融资总额、融资费用额、计划偿还债务的付款次数、数额和合理的日期、违约费用等。借款人享有在有限时间内的撤销权,终止交易并可以取消已经承担的交易项下的义务。对放贷人设置复杂的还款方式与利息计算规则、提前还款的高额罚金、借款人承担额外的过多不透明费用、强制仲裁条款甚至提前设定不合法的资产转移文本都要进行严厉的处罚。对于这些规定,我们应该充分学习并予以法律层面的明确。

  5、对贷款投向、单笔金额的限制

  关于社会福利主义的监管倾向前文已描述过其制度的不合理性,因此,在对三农、小微方面的投放是不适宜作过多限制的。应用救济与政策帮扶的方式,鼓励与推动NDTL加大对三农、小微的投入,为其提供可持续的、足额的经济补偿,形成良性的、符合市场规则的资源分配体系。我们更应该将NDTL当成社会信贷救助的分发渠道,而不是依靠这类组织的善良及利益让渡,甚至用制度强迫来实现这一目的。

  另外,不要割裂地去看大中型企业和小微商户、农户,就当前经济的市场化及充分竞争的程度而言,作为弱势的个体、个人,其组织生产与贸易的能力是普遍偏弱的,多数人缺乏借入贷款后产生盈利的能力。有组织力与经营能力的中小型企业更可能有效利用信贷资金。因此,片面理解小微信贷,把小微一味地同质化、微额化是不可取的。

  基于中国的现实,鼓励NDTL投放资本金的3%-5%以下比例的贷款,就安全性与流动性而言,还是有一定的科学依据的。但教条地限定50万元、20万元甚至几万元为小额的标准,显然是不合适的。无论是发达的一、二线城市,还是极度贫穷的农村,小贷公司分布很广,经济环境、金融环境差之千里,对信贷机构而言,根据自身特点与区位特点,选择适合自己的投放额度与风控方式一定是因时、因地而变的,监管部门没有必要也没有理由在信贷技术方面来指导信贷机构。

  由于篇幅所限,其它监管细则就不一一评述了。

  作者曾在人民银行、银监会系统从事金融监管工作16年,现为江苏兀峰信息科技有限公司董事长、南京金东小额贷款公司董事总经理

责任编辑:张帆 | 版面编辑:杜春艳
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