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“美国穷人”的四大制度标签

2017年08月18日 10:51 来源于 财新网
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公屋、食品券、Medicaid、低保(SSI),已成为今天美国穷人的四大制度标签。为了防止制度培养懒汉,节约纳税人的钱,压缩财政赤字,美国穷人政策正在不断收紧

  【财新网】(专栏作家 董登新)你可能经常听到一些移民美国的华人讲,在美国,看病不要钱,入住老年公寓不要钱,中国老人随子女移民美国可以享受许多优厚福利待遇。事实果真如此吗?“美国穷人”,是指加入美国国籍和持有美国绿卡的穷人。美国穷人要想获得救济,必须通过严格的收入或财产检测,证明你是足够的穷,否则,不能享受穷人福利。这是一种济贫公示制度,必须让全社会知道你是穷人,它认为这是一种公平透明,也是对纳税人负责。这是美国“穷人观”的真实状态。

  一、美国穷人及其分布特点

  根据美国人口统计局公布数据:2015年美国家庭收入中位数(Median household income)为56516美元,其中,约有4310万人生活在贫困线之下,贫困率(poverty rate)为13.5%。这是自1968年以来美国获得的最佳年度减贫政绩。1967年美国贫困率为25.8%,过去48年时间累计下降12.3个百分点。

  美国卫生与公众服务部(HHS)发布的2015年联邦贫困线标准:拥有一个孩子的家庭全年收入为11770美元,拥有8个孩子的家庭全年收入为40890美元。2015年,凡是家庭年收入低于这一贫困线的,就是贫困人口。目前,美国约有13.5%的人口生活在贫困线之下,他们就是社会的最底层,也就是所谓的“美国穷人”。

  穷人是指其收入在以下几个方面都无法达到最低必要条件:营养(吃不饱)、住房(付不起房租或月供)、医疗(无钱看病)、教育(付不起学费)、工作(失业或收入太低)。

  美国贫困人口的分布特点:(1)贫困率较高的人群相对集中于以下几类:失业者、受教育机会较少的人、无稳定收入来源的移民、非裔美国人、残疾人、农村人等。(2)按年龄组划分,18岁以下人口贫困率相对较高,65岁以上老年人贫困率相对较低,18岁至64岁人口贫困率居中。(3)按性别区分,女性贫困率高于男性贫困率。(4)按地区划分,贫困率最高的三个州分别是:密西西比州(21.9%)、新墨西哥州(20.6%)、路易斯安那州(19.9%),贫困率最低的三个州分别是:新罕布什尔(9.2%)、马里兰州(10.4%)、怀俄明州(10.6%)。

  二、美国的穷人观及其演变

  世界上第一个将“济贫”纳入法律,并明确为政府责任的国家是英国。16世纪,英国圈地运动迫使众多农民背井离乡、进入城市,沦为流浪汉,城市失业日益严重,英国政府被迫考虑济贫问题。1601年英国政府颁布《穷人法》(The Poor Law),这被公认为社会救助制度的起源。英国贵族认为,穷人是不体面的,乞丐有碍观瞻、影响市容。在此法颁布前,英国曾将身强力壮的流浪汉及乞丐抓起来游街、鞭打,后来设立教养院,收容流浪汉,并强迫其劳动。直至立法后,英国政府第一次开始对“值得救济的穷人”(主要是老弱病残)在居住地进行“散养”:凡年老及丧失劳动力者,在居住地接受救济;贫穷儿童则在指定的人家寄养,长到一定年龄时送去作学徒。而那些具有正常劳动能力的穷人则是“不值得救济的”,不劳动的流浪汉将被关进监狱或送入教养院。

  后来,由于“散养”门槛不断降低,各地济贫标准因相互攀比而不断上升,导致济贫养懒人,支付压力增大。直至1834年,《穷人法》进行重大修订,将“散养”改为“圈养”,即凡是自愿接受救济的穷人,必须进入“穷人习艺所”(workhouse)才能获得救济。实际上,这就是穷人的监狱,里面劳作环境暗无天日,穷人进去后,封闭圈养,没有进出自由,只有通过高强度劳动学得一门手艺才能出来求职。这样做的目的,就是要让接受救济的穷人觉得不体面、没有尊严,从而不敢轻易进来接受救济。这就是英国人“发明”的穷人制度。这一制度直至1948年才废除。

  美国最早的13个州是由英国殖民者建立的。1607年,伦敦公司120名殖民者乘三艘船来到北美,开辟了弗吉尼亚殖民地,这是英国人在北美建立的第一块殖民地。以后英国殖民者源源不断地来到北美,到18世纪上半叶,英国殖民者在北美大西洋沿岸一共建立起13块殖民地(包括从荷兰手中抢夺而来的)。因此,当英国殖民者来到北美,也将《穷人法》精神植入了美国,后来美国人在对穷人的救济方式上,同样将穷人划分为“值得救济”和“不值得救济”两类,而且美国人又比英国人“前进”了一大步:凡是接受救济的穷人,都必须穿上标有一个大大的P字(Poor的首字母)的衣服,以向众人公示,他是正在接受救济的穷人。

  直至1935年美国《社会保障法》颁布前,美国联邦政府花在穷人身上的钱,几乎是可以忽略不计的,因为济贫主要是地方政府的事情。准确地讲,从20世纪30年代大萧条开始,美国才开始逐步建立了联邦社会救助制度。

  三、美国穷人的四大制度标签

  1932年5月,胡佛政府(Hoover's administration)颁布了《紧急救济法》(Emergency Relief Act of 1932)。这是美国政府济贫的第一部联邦法律。截至1935年底,有2000万美国人收到了各类济贫资金。美国穷人制度演变至今,已形成了四大穷人制度,即公屋、食品券、Medicaid、低保(SSI),这已成为今天美国穷人的四大制度标签。

  (一)美国穷人标志之一:公屋

  1937年美国颁布《住房法》(Housing Act of 1937),该法创设了美国房屋管理局(United States Housing Authority),并专为穷人推出公屋(public housing)计划,其租金远低于市场价格。公屋是美国穷人的象征。美国第一个公屋项目于1935年出现在纽约市。1965年,公屋管理局(Public Housing Administration),美国房屋管理局(US Housing Authority)及住房与家庭融资机构(House and Home Financing Agency)合并、改制为美国房屋与城市开发部(United States Department of Housing and Urban Development,HUD)。目前,美国约有120万个穷人家庭居住在公屋中,联邦政府每年支出约为100亿美元左右。

  (二)美国穷人标志之二:食品券

  1962年试点、1964年正式立法的《食品券法》(Food Stamp Act of 1964)创设的食品券计划。食品券是美国穷人的象征。它由政府发放给低收入者用于换取食物的凭证,在美华人戏称“粮票”。一直以来,穷人领取食品券并在超市或杂货店前排长队换购食品很刺眼,让人觉得不体面,今天食品券已改换为电子借记卡,它减少了纸质食品券上附带的穷人信息,这有利于保护穷人的面子和尊严。不过,不少媒体认为,丰厚的食品券福利培养了大批懒汉,他们宁愿靠补助生活也不愿回工厂工作。2013年,约有15%的美国人领取食品券,联邦政府全年总支出826亿美元。

  (三)美国穷人标志之三:Medicaid

  1965年,美国医疗救助(Medicaid)制度诞生。Medicaid也是穷人的象征。并非所有穷人都能获得医疗救助。只有通过收入或财产检测(Means-Testing)证明你是足够穷的人,才能获得医疗救助。因为美国65岁以下的人均不能享受医保给付待遇,因此,穷人可以申请医疗救助。2013年联邦政府为Medicaid支出共计2665亿美元,这是穷人救助成本最高、支出最大的项目。

  (四)美国穷人标志之四:低保(SSI)

  1974年美国《社会保障法》修订,并将过去的三个济贫计划:老年救助(Old-Age Assistance,OAA)、盲人救助(Aid to the Blind,AB)及永久性残疾人救助(Aid to the Permanently and Totally Disabled,APTD)合并为穷人的低保计划SSI(Supplemental Security Income),华人机构十分体面地将它翻译为“生活津贴”。低保(SSI)也是美国穷人的象征。很显然,美国的低保只针对65岁以上的老年穷人,以及作为穷人的盲人和残疾人。相反,中国的城乡低保制度要远比美国慷慨大方,因为在我国身强力壮的穷人也是可以吃低保的。

  2013年,美国有800多万穷人吃低保(SSI),按照年龄段划分:65岁以上的老人约为205万人,18岁以下的盲人及残疾人约为126万人,18岁至64岁之间的盲人及残疾人约为469万人。联邦政府全年为SSI支出总计约为500亿美元。

  值得特别说明的是,上述四大穷人制度的年度支出金额,只是联邦政府支出部分,尚未包括州政府的配套支出部分。

  此外,美国穷人还享有其他一些济贫计划:比方,1935年美国《社会保障法》创设了对抚养孩子家庭的救助计划(Aid to Families with Dependent Children,AFDC),其救助对象主要是无收入或低收入、有孩子需要抚养的家庭,尤其是单亲母亲家庭,包括贫穷的单亲家庭。该法规定,每个月每个孩子给付18美元,每增加一个孩子每月增加12美元给付。1996年克林顿政府颁布《个人责任及工作机会法》(Personal Responsibility and Work Opportunity Act),并将AFDC更名为TANF,即对贫困家庭的临时救助(Temporary Assistance for Needy Families)计划,其最大变化就是收紧了每个穷人获得济贫的最大上限。1940年底,有36万个美国家庭收到了AFDC计划的救济,20世纪 50年代接受AFDC计划救济的家庭降至11万个。然而,进入20世纪60年代,由于约翰逊政府(Johnson's administration)开展“伟大社会”(Great Society)计划及“反贫困战争”(War on Poverty),结果有80万个美国家庭获得了AFDC计划的救济。

  为了防止制度培养懒汉,节约纳税人的钱,压缩财政赤字,美国穷人政策正在不断收紧。1973年,尼克松政府(Nixon administration)开始收紧济贫支出,其主要措施就是通过“收入或财产检测”的方式,你必须证明你是足够的穷,它让穷人获得救济的过程“复杂化”,这十分类似于英国政府让接受救济的穷人感到难受的做法。1988年,里根政府(Reagan administration)颁布《工作机会与基本技能法》(Job Opportunities and Basic Skills Act),国会对穷人的救助由福利支持转向工作支持。20世纪90年代,克林顿政府废除未婚堕胎、未婚生子的济贫办法。2013年奥巴马政府缩减50亿美元的食品券发放额度等。

  作者为武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛成员

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张翔宇
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