财新传媒

国企为什么会孕育腐败大老虎?

2013年09月09日 09:16 来源于 财新网
国企的隐秘的政治功能决定国企治理结构的缺陷,而治理结构的缺陷必然导致结构性的腐败
王涌
财新网“社会万象”专栏作家。中国政法大学民商经济法学院教授,商法研究所所长,财新传媒法学咨询委员会委员。

  【社会万象】(财新专栏作家 王涌)最近,中国最大的国企之一中石油连发腐败窝案,现任国资委主任、前中石油董事长蒋洁敏落马,标志国企腐败已经达到相当严重的程度。国企的腐败的根源是什么?为什么国企会孕育出腐败的“大老虎”?

  在毛泽东时代,天下的企业都是国企,那时国企不如现在有钱,那时的国企不与市场接轨,无法洗钱,最重要的原因在于,在威权体制下,中央对国企的政治控制严密,难有腐败之空间,所以那时的国企腐败与现在不同。

  在现时代,国企是腐败的重灾区,主要原因在于,中央权威的削弱和政治分赃制苗头的出现。如果任凭这种趋势蔓延下去,在不远的将来,则会出现崩溃性的后果,所以,在现阶段,需要中央政府以强大的威权,重拳出击,杀邪立正,遏制国企腐败势头的恶化。

  但更深刻的问题是,即使打了几个大老虎,国企腐败就能根治?问题远没有如此简单,因为中国的国企腐败与它的隐秘的政治功能复杂地交织在一起,其中的因果关系可以简单地描述为:国企的隐秘的政治功能决定国企治理结构的缺陷,而治理结构的缺陷必然导致结构性的腐败。

  国企是政府投资的引擎,除此显性功能外,国企特别是央企和垄断性国企,还具有隐秘的政治功能,在于:一是通过垄断资源和垄断行业,攫取巨额利润,向政府输送,成为执政的经济基础;二是遮蔽和粉饰特殊的统治成本的功能,大量非正常的政治费用需要通过国企的平台转移和支付,国企成为非正常政治活动的小金库。

  这两种隐秘的政治功能决定了国企治理结构的先天的缺陷,主要表现为:一是政企不分,二是家长制,三是财务不透明。

  “政企分开”是执政党的十二大就提出的国企改革的口号,之后,虽然经过公司化改制和“抓大放小”的改革,国企特别是央企和垄断性国企,没有摆脱“政企不分”的绞索,“政企不分”反而以新的形式出现,从人事安排到企业运作,都受政治指令的约束,所以,“政企不分”愈加严重,原因在于此类国企承担了过多的隐秘的政治功能,压倒了国企的经济功能,使国企偏离了企业的本质。由于经济效率不是国企的第一目标,所以,民主与制衡的公司治理结构就无必要,家长制成为最有效率的治理结构,最终必然导致国企的运营与财务的黑洞化。

  国企的治理结构符合政治功能的要求,但是,必然被贪腐之徒利用,成为腐败的天然温床。通过国企平台,进行利益输送,对国家财富进行掠夺,腐败之猖獗,趋于疯狂。保守人士一直以“私有化”为由反对国企改制,反对国退民进,但现在,沦陷于腐败中的国企却成为“私有化”的安全港,这是一个巨大的讽刺。

  近来发生的国企腐败案,有共同的特点。主要发生在资产收购中,在国内市场操作者有之,手段更高超者,则穿上马甲,移师海外,遮人耳目,以迷幻手法攫取国企财富。对目标资产,低值高估,谨慎的腐败之徒,利用评估可接受的误差比例,输送利益。但最近的案例则显示,腐败官员已无耐心小口吞噬,他们通常只是以一份评估报告遮住自己的屁股,开始公然抢劫。掠夺的金额与背后官员的级别成正比,巨额的利益输送,如探囊取物,所有的监督和制衡机制全部失效,让人无法想象。

  这就是国企的真实的境遇。这里,我们看到,在国企问题上,学术的争论与真实的问题之间的巨大差距。一些经济学家论证,国企垄断在经济学上的意义,而真实的问题却不在经济学上,而是在政治学上:国企已经成为利益集团瓜分国家资源的管道,国企垄断了公共资源,而利益集团却垄断了国企。

  经济学论证已成为幌子,迷惑民众,遮掩利益集团的贪婪。有人为国企垄断辩护,或以美国政府同意波音和麦道的合并为例,或以美国法院判决微软垄断却不肢解它为例,佐证中国国企垄断对于国家利益的重要性。其实,两者大相径庭,中国的国企垄断的特殊性在于,它是对自然资源的垄断,它是利用国家权力直接垄断市场。其恶甚大。

  国企垄断、多如牛毛的政府审批权以及海量的政府投资,已成为腐败寄生的三大平台,改革势在必行。

  关于国企的改革,首先应正本清源,回到国企的本质上来。我们应当重提:国企是“全民的国企”。1993年《公司法》颁布,国企从原来的“全民所有制企业”向“公司制企业”转化,在治理结构上是一进步,但在政治观念上,强化了国家所有的性质,而国企的“全民所有”的性质却逐渐褪色,甚至被遗忘,却是改革的悲哀。中国的国企,特别是自然资源垄断性国企的改革,应当尝试真正的“全民化”的模式。

  人民的概念一直是政治学上的概念,而非法律上的概念,但近来,随着国际人权法的发展,国际法承认人民对于自然资源享有主权,而非仅仅是国家享有主权。虽然如何将人民建构成为一个法律上的主体十分困难,但是政治家和学者按美国阿拉斯加永久基金的模式为伊拉克、尼日利亚等资源丰富但人民困苦的国家设计了一系列基金,以体现人民对于自然资源的所有权。

  例如伊拉克人民基金,它的模式是:将出售伊拉克自然资源获得的资金存于一项专门基金,该基金让全体伊拉克人民平等受益。该基金只投资世界证券市场的指数证券。伊拉克人民基金份额可交易,伊拉克公民可回赎份额,取回属于自己的金额。再如尼日利亚人民基金,是美国阿拉斯加永久基金模式的完善版,以出售自然资源的资金建立人民基金,为尼日利亚人民提供资本,促进创业。此外,还有挪威的特别石油基金等等。

  作为社会主义国家的中国更应当尝试此种“直接全民化”的国企模式。此次国企高调反腐,可能预示新一轮国企改革的到来。在未来的改革中,首先,应缩减国企在自然资源上的垄断,将国家在自然资源上的收益注入社保基金,让人民普遍受益。其次,尽快制定国有企业支付国有资源使用租金和利润分红的法律法规,逐步把国企的资源使用租金和利润分红纳入全口径财政预算收入体系,纳入预算法的范畴,增加透明度,走出黑洞。

  当然,更为重要的是政治运作模式的改革,一个依赖国企的政府必然是一个与民争利的政府,必然是一个远离人民的政府,因为在政府与人民之间必然有一批批影影绰绰的贪官横亘其中,寄生于国企,不断繁衍。政改不启,重典虽可治一时,打几只“大老虎”,最终,不过是“城头变换大王旗”而已。

  (作者为中国政法大学教授,本文简版刊于《新世纪》周刊法眼栏目)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈法善
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
全选

新闻订阅:订阅后,一旦财新网更新相关内容,我们会第一时间通过发邮件通知您。

  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信

热词推荐:
川普 财新网 雷洋案最新进展 英国脱欧公投 雷洋事件 首都 北京 山东疫苗事件论文 最近为什么日元升值了 雷洋 玩忽职守 英国退欧对中国的影响 万能险 万科股权分散 雷洋案件的尸体检验 华生 万科 成都军区领导名单