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养老保险全国统筹不宜久拖不决

2017年10月30日 11:54 来源于 财新网
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基本养老保险实现真正意义上的全国统筹,已是刻不容缓,不能总是纸上谈兵、犹豫不定、久拖不决

  【财新网】(专栏作家 董登新)中共十九大报告明确指出:“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度,尽快实现养老保险全国统筹。”全民参保、全国统筹是基本养老保险改革的大方向,其中,“尽快实现养老保险全国统筹”,这是行动纲领、行动指南,这是一张时间表,也是一个重大政策信号:我国基本养老保险实现真正意义上的全国统筹,已是刻不容缓、时不我待,这是党中央文件首次采用“尽快”二字来强调并要求加速这一改革进程,基本养老保险全国统筹,不能总是纸上谈兵、犹豫不定、久拖不决。

  养老保险全国统筹是国际惯例,是社保“互助共济”精神的内在要求。严格地讲,基本养老保险是一项中央立法,是一项全国性的制度,中央政府既是决策者,也是发起人,更是终极责任人,而地方政府只是代办者、承办者、执行者,没有社会养老保险立法权。

  养老保险虽然不是商业保险,但在基本原理上它也要遵从“大数法则”及精算原理要求,科学地确定适度的缴费率与给付替代率,而且制度覆盖面越广、统筹层次越高,则互助共济功能及“资金池”规模效应就越能得到广泛而有效地发挥。养老保险全国统筹的现实意义与急迫性正在于如此。

  养老保险全国统筹,不只是简单地由中央统一收费、统一发放养老金,更重要的是必须构建一套维系基本养老保险在全国范围内“广覆盖、保基本”的制度体系,确保全国统筹后制度的有效性与可持续性。基本养老保险全国统筹,是一个系统工程,它必须要有配套政策和措施同步实施。我认为,至少要有以下五个标志性的配套改革工程同步推出:

  (一)基本养老保险基金由中央政府统收统支

  真正意义上的“全国统筹”,是指基本养老保险缴费、给付、投资管理及收支平衡必须由中央政府直接负责、亲手操作,地方政府不得触碰基本养老保险基金。唯有如此,才能构建基本养老保险全国统筹的“大资金池”,才能真正实现基本养老保险基金在全国范围内的无障碍集中使用,并在最大范围内充分发挥“互助共济”的社保功能,而不再由地方政府“分而治之”、各自为阵,这样既可以避免养老保险缴费与给付在地区之间出现苦乐不均的现象,同时,也可以减少制度的漏损与内耗,从而形成规模管理、集约化管理的制度效应。

  (二)基本养老保险雇主费率从20%降至12%

  基本养老保险的“全国统筹”,必须构建“负担适度”的缴费机制。缴费水平越高,则给付水平要求也越高,中央补贴与互助共济的压力就越大。适度降低缴费水平,就可以相应降低给付替代率,这不仅可以体现“广覆盖、保基本”的社保精神,而且更可以为第二支柱养老金(企业年金和职业年金)发展腾出制度空间。此外,确定适度的缴费水平,也是提高参保率、确保制度可持续的关键步骤。

  现行基本养老保险要求雇主缴费20%,如此高的缴费负担,它还哪有精力或财力来构建雇主费率高达1/12的企业年金?因此,建议将基本养老保险雇主费率“一刀切”,统一降至12%,雇员费率8%不变,如此一来,雇主雇员合计缴费为20%,正好与灵活就业人员的缴费率相等,这是制度的公平,也是适度降低基本养老保险给付替代率、做大做强第二支柱养老金的客观要求。

  (三)将三金合并为强制公积金,瞬间做大第二支柱

  实现基本养老保险全国统筹,也是社会养老保障体系整合的大好时机。一直以来,我国基本养老保险以高达28%的缴费率、66%以上的给付替代率,在三支柱中“一支独大”,它既增大企业缴费负担,又封杀了企业年金发展的制度空间。

  因此,在基本养老保险雇主费率从20%降至12%后,我们在不增加企业负担的前提下,完全可以将企业年金、职业年金、住房公积金“三金合一”,并更名为“强制公积金”,简称“强积金”,这既是制度的简化,更是制度的整合。强积金是准强制性的,雇主必须为其雇员建立强积金帐户,并且雇主缴费不得低于8%,雇员缴费固定为8%。在全国范围内强制所有雇主为其雇员建立强积金账户,这不但不会增加企业负担,而且还会降低企业总缴费水平,这是一举多得的大变革。

  强积金的功能将彻底取代住房公积金及企业年金、职业年金,与美国401(k)相同,雇员既可从自己的强积金账户获得房贷,又可以充分发挥强积金“补充养老”的主体作用,从而“瞬间”做大我国第二支柱养老金的块头和体量。

  (四)基本养老保险给付替代率先从66%降至55%

  将基本养老保险雇主费率从20%降至12%后,再强制要求雇主为其雇员建立普遍性的“强积金账户”,其雇主费率不低于8%,这一减一加并未增加企业总费率,却凭空多出了一个“第二支柱”补充养老金,这是制度的变革与整合,也是企业减负、基本养老保险减压的双赢之策。

  也就是说,即便将基本养老保险(第一支柱)给付替代率从66%降至55%,但建立了强制、普遍的“强积金”(第二支柱)制度,可以为基本养老保险给付替代率的下调提供抵补或对冲作用。如果再加上家庭储蓄及中国版IRA制度(第三支柱),那么,中国养老保障多支柱、多层次体系也就构建成形,这是我们盼望已久的“社保梦”。

  (五)将男女劳工法定退休年龄统一至60岁

  “广覆盖、保基本、可持续”是基本养老保险的内在要求。基本养老保险收支平衡的精算,既要考虑静态平衡与动态平衡,更要兼顾代内负担均衡与代际负担均衡。

  上一代人退休越早(比方,女工50岁退休),则不仅代内缴费负担加重,而且下一代人的缴费负担会更重。通俗地讲,爸妈退休越早,儿女负担越重。基本养老保险就是如此。

  当欧美各国退休年龄都已站上65岁之上,当“新农保”已经明确规定我国农民领取养老金的退休年龄统一为男女60岁时,而我国城镇女工人的退休年龄却仍停留在1951年颁布的标准,女工50岁退休,女干部55岁退休,男性60岁退休,这既是劳动力资源的巨大浪费,也是男女用工制度的歧视与不平等,同时,它也极大地增加了基本养老保险支付及财政补贴的负担。

  将全国男女法定退休年龄统一为60岁,既符合世界趋势,也有利于顺利推进基本养老保险全国统筹,并充分体现社保“底线保障”、“保基本”的制度精神。

  事实上,尽管美国男女退休年龄都是66岁,而且2027年将延长至67岁,但美国65岁以上的老年人中,却仍有超过20%的老年人在退休后选择继续工作。美国科学实验证明:老年人退休后坚持适度工作,或做志愿者,与退休在家保姆的人相比,至少可以延长10岁寿命。

  作者为武汉科技大学金融证券研究所所长

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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