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2018年国有资本划转的政策细节

2018年01月26日 14:21 来源于 财新网
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相比之下,前两轮国有资产划转仅限于国有控股企业的IPO,其划转规模与划转质量不但易于统计,而且估值较准确,易于操作,但本轮国有资产划转情形则较复杂

  【财新网】(专栏作家 董登新)2017年11月9日,国务院正式发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。方案明确:这一工作将在2018年全面展开。划转部分国有资本充实社保基金,这是一项利国利民的重大工程。通过划转部分国有资本,做实做强社保基金,一方面可以尽快尽早偿还从劳保制度到社保制度的“转制成本”(历史欠账),也就是弥补当年因实施“视同缴费年限”政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口;另一方面可以更有效地应对因人口老龄化所导致未来养老金缺口的支付压力与风险。

  本次划转部分国有资本充实社保基金,已是第三轮划转。前两轮划转主要是针对国有控股企业IPO规模按10%的比例进行的一次性划转,而此次划转则是以全部国有企业为划转对象,它包括了上市国企和非上市国企,同时也包括了中央国企和地方国企。因此,此次划转范围是全方位的,而且划转比例不再是IPO规模的10%,而是全部国有股权的10%。相比之下,前两轮国有资产划转仅限于国有控股企业的IPO,其划转规模与划转质量不但易于统计,而且估值较准确,并且划转环节较为规范、透明,易于操作。但本轮国有资产划转情形则较复杂。

  (一)本次划转范围。将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。也就是说,本次国有资本划转范围:既包括中央国企,也包括地方国企;既包括上市国企,也包括非上市国企;既包括金融国企,也包括非金融国企。但有两类国企例外:一是小微型国企,二是公益类国企。

  从本轮划转股权来看,名义规模应该不小。据财政部统计,2017年底,我国国有企业资产总额151.7万亿元,负债总额99.7万亿元,所有者权益合计52万亿元。国有股权与国有企业资产是两个不同的概念。由于每家国有控股企业的国有股比例不同,我们暂时无法从国有企业总资产或所有者权益中估算国有股数量及国有资产的规模,因此,这一轮国有股划转总规模究竟是多少,只能是逐户统计。

  (二)本次划转对象。中央和地方企业集团已完成公司制改革的,直接划转企业集团股权;中央和地方企业集团未完成公司制改革的,抓紧推进改革,改制后按要求划转企业集团股权;同时,探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。

  不过,文件中还明确规定了本次划转对象“例外”的情形:“全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。”这句话很容易被个别媒体误解为“前两轮国有股划转过的上市公司就不用再划转了”,这是严重的误读!这里的“例外”是指:凡是因上一轮国有股转持而持有在全国社会保障基金手中的“国有股权”部分,以及由全国社会保障基金“入市”后从二级市场上买入持有的股票,以及由全国社会保障基金直接参股未上市企业而持有的股权,均不纳入此轮国有资本划转对象。

  事实上,在前两轮国有资产划转中,虽然在境内外上市国有企业约有1100多家,但由于划转时间存在“新老划断”的历史原因,仅有100多家上市公司的国有股权参与了前两轮划转,而大多数上市国企则成为了当时两轮划转的“漏网之鱼”,因此,此轮划转“不计前嫌”、“既往不咎”。也就是说,只要目前性质上仍归属国有股权,无论这些企业是否参与过前两轮国有资本划转,都必须全部纳入本轮国有资本划转的范围重新计算。

  此外,在本轮国有资产划转中,不排除部分资产是无效资产或低效资产。因为目前的国有企业尤其是重化工业领域的国有企业存在较为严重的产能过剩情况,因此,本轮划转的国有资产有可能会存在部分水分或价值虚高现象。

  以钢铁、煤炭、水泥行业为例,2016年2月,国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,该意见明确规定:在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上,从2016年开始,用3至5年的时间,再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右,较大幅度压缩煤炭产能,适度减少煤矿数量,煤炭行业过剩产能得到有效化解。

  与此同时,国务院还发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》指出:在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上,从2016年开始,用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨,行业兼并重组取得实质性进展,产业结构得到优化,资源利用效率明显提高,产能利用率趋于合理。

  2017年12月15日,中国水泥业协会发布《水泥行业去产能行动计划(2018-2020)》,计划决定2018年至2020年三年内压减熟料产能3.927亿吨,关闭水泥粉磨站企业540家,前十大企业集团的全国熟料产能集中度达到70%以上,水泥产能集中度达到60%。

  在这些产能严重过剩的行业,大多都是国企扎堆的重化工业,国有资产划转之时,正好是它们“去产能”的高峰时期,如此划入的国有资产,当然会存在打折或缩水的风险。

  (三)本次划转比例。首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标,划转比例统一为企业国有股权的10%。今后,结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求,若需进一步划转,再作研究。

  此次国有资产的划转,不是像前两轮那样按照IPO规模的10%划转,而是按照全部国有股权总数的10%划转,本轮划转的基数会更大,而且本次划转只是优先用于弥补企业职工基本养老保险转制成本,并不排除将来还会再次进行国有资产的全面划转,因为机关事业单位职工基本养老保险的转制成本尚未纳入本次弥补的范围。

  (四)本次承接主体。前两轮国有资产划转全部划入全国社会保障基金账户,并由全国社会保障基金理事会(以下简称“社保基金会”)管理,本次划转的国有股权则是直接纳入企业职工基本养老保险基金,并且本次划转的承接主体分为两个不同的部分:一是本次划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有,单独核算,接受考核和监督。条件成熟时,经批准,社保基金会可组建养老金管理公司,独立运营划转的中央企业国有股权。二是划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

  很显然,这是在企业职工基本养老保险尚未全国统筹的情况下,两类国有股权(即中央企业国有股权与地方企业国有股权)划转“分而治之”、各自管理,这种分散管理的格局可能会存在制度漏洞以及资产流失的风险。因此,必须尽快实现基本养老保险全国统筹,以便将这些划转的国有股权统一集中于社保基金会托管,以达到成本更省、效率更高、资产更安全的目的。

  (五)本次划转程序。本轮国有资产划转,在操作流程上,工作的重点和难点应该是摸底清理并核实国有股权,这是最关键的一步,也是工作量最大的一步。如何防止地方企业国有股权可能存在的漏报或瞒报现象,这是至关重要的。只有做好了这一步,本轮国有资产划转才能准确无误地顺利进行。此外,还有两个操作环节是需要重点关注的:(1)划转对象涉及多个国有股东的,由第一大股东的国有资产监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审,提交同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的,按第一大股东的产权归属关系,将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。(2)划转上市公司国有股权的,国有资产监督管理机构应同时向中国证券登记结算有限责任公司下达国有股转持通知,并抄送社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。中国证券登记结算有限责任公司在收到国有股转持通知后15个工作日内,将应转持的国有股权,变更登记到社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。

  (六)承接主体对国有资本的管理。社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体作为财务投资者,享有所划入国有股权的收益权和处置权,不干预企业日常生产经营管理,一般不向企业派出董事。从原则上讲,划转至社保基金的国有股权,必须执行3年以上的禁售期义务,并可优先动用国有股权分红收益,但必要时并不排除通过国有资本的运作获得收益,比方说,换股或吸收合并,转让给其他国有股东,或被整体收购上市等。

  事实上,目前的黑龙江省已遭遇基金结余严重亏空的现实,地方财政补贴已不足以填补这一窟窿,在此情形下,黑龙江省属企业国有股权划转后,它有可能要尽快向其他国有股东转让变现一部分,以填充眼前的养老金缺口。类似的情形有可能在若干年后还会发生在辽宁、吉林等省。因此,国有股权划转充实地方基本养老保险基金,已是迫在眉睫、刻不容缓。

  (七)本次划转步骤。按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则,分两类走:第一步,2017年末选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省(区、市)人民政府具体组织实施。第二步,在总结试点经验的基础上,2018年及以后,分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权,尽快完成划转工作。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

  根据政策安排,此次划转应该是一次性的,从2017年末试点到2018年底,基本上应能完成本轮国有股权划转。在本次国有资产划转期间,任何国有股权的变更都必须承担划转的义务,不得逃避划转,因此,这一划转工作应该在最短的时间内尽快完成,以防“划转前”部分国有股权有意提前转让、规避划转,进而造成应划转资产的“流失”。

  作者为武汉科技大学金融证券研究所所长 、中国养老金融50人论坛核心成员

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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