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地方立法必须走“少而精”路子

2018年03月19日 14:10 来源于 财新网
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地方立法不能一哄而上,过分追求数量的增加,必须把工作重点转移到提高立法质量上来,集中力量制定几件真正管用的法规,走“少而精”的路子
田成有
财新网“成有论法”专栏作家。云南富源人。云南大学法学学士,西南政法大学法学硕士,中国政法大学法学博士。曾任云南大学法学院教授、云南财经学院(云南财经大学)副院长、云南省高级法院副院长。现任云南省人大常委会法制工作委员会副主任。曾出版过《法官的人生》、《法官900句忠言》、《法官的修炼》、《守护正义》等专著。

  【财新网】(专栏作家 田成有)实现法治,首要前提当然是立法。地方立法权下放后,一些地方立法热情高涨,甚至有立法的冲动。一些人认为法律无所不能,法律能解决一切问题,于是,梦想制定一个详尽无遗的法律、法规,构建出一个层次分明,结构严谨的“法律体系”,把世间万物都规范进去,做到“法网恢恢,疏而不漏”。于是,开动立法机器,主动、主导、推动立法的信心大增,期望法律发挥规范人事、服务人世的功用与价值。

  必须充分肯定立法的巨大作用,搞法治建设,不注重立法是说不过去的,“无法”行不通。但也不能把立法视为无所不能的法宝,过分迷信立法,陷入立法万能的误区,滥用立法权。如今,立法的速度越来越快,立法的数量越来越多,立法的规模越来越大,事无巨细,总想立法,这种现象是喜也是忧。习近平总书记针对立法泛滥的情形,告诫人们“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。

  事实上,早在2000多年前,著名的思想家柏拉图就说过“法律在任何时候都不能完全准确地给社会的每个成员作出何谓善德、何谓正确的规定。人类个性的差异,人类事务无休止的变化,使得无论是什么艺术在任何时候都不可能制定出可以绝对适用于所有问题的规则。”300多年前,法国著名思想家孟德斯鸠在考察了许多国家的立法后,也曾语重心长地提醒后人,节制是立法者的美德。

  立法者为什么要保持冷静、慎重或节制?为什么不能立法过度冲动、浪漫或狂热呢?

一、法律不是“万能的”灵丹妙药

  1、能力有限。立法者,因为智识的因素,无法预见和穷尽所有的可能和变化,因为语言的问题,不能完全清楚地表达和揭示一切。很多情形下,法律是有短板的,无法完全涵盖和穷尽变化着的社会,无力有效解决所有的社会矛盾。比如,很难控制个人的隐秘,很难解决人们内心的思想、情感和信仰问题。

  2、有可能制定“恶法”。法律是人制定的,立法者是人不是神,人类制定的法律有可能是“恶法”。如果说执法违法只是败坏了执法者的声誉,使人们不再尊重和信赖法律,那么,一旦立法出了问题,违背规律、天道、人心,源头坏了,其灾害性的影响更大,所谓“恶法非法”。

  3、干预是有代价的。纠纷解决,法律成本是最为昂贵的,一项法律一旦制定实施,就得设立或指派专门的机构负责,就得支付和保障法律实施、良性运转的必要费用,就得付出大量的人力、物力和财力,如果都要通过立法来解决,不仅法律不堪重负,每个人也会不堪重负。法律体系越庞杂,法律规范越浩繁,执法、守法的难题也会更多,漏洞也会增多。立法只是社会调整方式的一种,用冰冷的权利义务关系取代了人与人之间情感的温暖与和谐,忽略了社会的丰富多彩和个体的独一无二,有可能破坏已有的规则与秩序。

  4、要尊重其他手段、方法。除了法律之外,还有其他很多的社会控制手段,如道德、宗教、风俗习惯、乡规民约、组织规章等。法律调控无孔不入,不仅不现实,而且会破坏长期形成的而且行之有效的其它社会调控机制的功能,法律不仅不能取代,相反,还需要其他控制手段弥补其缺陷和不足,离开了其他社会调整机制的配合与参照,法律调整也不可能达到理想的预期目标。

  立法不等于法治,仓促立法、盲目立法、膨胀立法,追求“大而全且快”的立法,只会减弱和丧失法律的权威,消蚀人们对法律的信仰。立法应当求真,反映规律,应当求善,体现民意,应当求美,寻求和谐,应当求效,追求管用。

  地方立法就其作用来讲,主要是拾遗补缺,是对中央立法的补充和细化,是使上位法得以有效实施。因此,地方立法不能一哄而上,过分追求数量的增加,必须把工作重点转移到提高立法质量上来,集中力量制定几件真正管用的法规,走“少而精”的路子。

二、“多而快”的立法必须遏制

  立法速度过快,数量盛况空前、铺天盖地,应当引起我们足够警觉。

  警觉三种错误理念:(一)万能主义,“把法律看成是包治百病的万能工具”,万事求法,对立法有急切的要求与渴望,凡事均以法律为准绳来衡量和评判,凡事均可以通过法律途径解决,凡事必借助法律的强制力保障和实施,造成旧法未息、新法又生、先令未收、后令又发的尴尬;(二)工具主义,立法不是为了有效地解决社会矛盾,不是充分考虑社会对法律资源的需求,而仅仅把立法当做谋求权力和利益的手段,千方百计疏通各种环节,游说有关机关,争抢权力资源,将不必要的诉求和不正当的利益塞到立法中,甚至作为装点门面的政绩,只求数量,不求质量;(三)装潢主义,不以现实的社会关系为基础,不以公众的民情、民意为需要,而以扩张权力和追逐利益为目的,为立法而立法,所立执法不管用,不好用,立法成为摆设,成为睡美人、稻草人,成为正看不中用的花瓶。

  警惕三种不好做法。(一)拿来主义,完全照抄上级或抄袭同级,转抄、重复、复制普遍,雷同率过高,地方性特色太少;(二)形式主义,内容过于抽象,过于宏观和原则,实际的可操作性条款较少,实施中被束之高阁;(三)任性主义,制作主体过多过杂,随意性大,主观性强,走过场、赶工期、玩程序,立法后评估与审查监督虚无。

  “多而快”的立法,危害非常巨大。

  (一)消蚀法律信仰。法律、法规数量多,容易造成内容上的冲突和矛盾,法出多门、上下冲突、左右抵触、规范虚设,会失去人们对法律的信任,减弱甚至丧失了法律的权威。有法不依还不如无法,在无法可依的情况下,人们存在着有法的希望,但是当法太多、太滥而得不到执行时,法律、法规就如同废纸,就会对法律、法规失望甚至蔑视,有法不依、有法不守的状态一经形成后,如要改变,其难度将比改变无法可依状况的难度要大得多。

  (二)消解法律稳定。法律、法规太多太滥,让人记不住,人们理解、消化的能力和速度跟不上,容易造成人们不知道如何接受法律法规的指引,担忧今天有效的法律、法规,到了明天是不是还管用,是不是还能给人们的行为以确定的指引,法律、法规一旦太多太乱,不稳定、不确定,会诱使人们不再善于遵守现有的规范,无法养成良好的守法习惯和传统。

  (三)影响法律实施。法律、法规能否得到有效实施,仅仅依靠国家强制力是不够的,法律、法规的实施更多的取决于社会公众的自觉认同,只有当人们对法律、法规产生真正的需求、认同、共鸣和拥护的时候,法律、法规的规范才有可能转化为人们的内在需求,遵守法律法规、按照法律、法规生活,才有可能成为一种自觉和习惯。在以部门利益、地方利益为核心的立法动机的指导下,相当数量的法律法规得不到认同,甚至还有抵触,一旦被束之高阁,法律、法规对人们行为的指引与规范也就成了纸上谈兵。

  那么,怎么做到“少而精”呢?

  坚持问题导向, 由问题引导立法、立法解决问题。哪些该立、哪些不该立、应该怎么立,需要实事求是,从实际出发,找准问题, 围绕本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题,把目光锁定在民生问题上,精准发力。

  深入分析本地的现实情况和立法需求, 找准地方发展的短板,抓住地方最突出的、最影响全局的、最迫在眉睫的问题,分清轻重缓急, 加强重点领域立法。将注意力集中到本地或本部门的实际需要上,将社会有效需求和法律、法规的实际运行效果作为是否需要启动立法的首要标准。

  转变立法思维方式, 改变以前的粗放型立法, 从小入手,避免贪大求全,不再拘泥于体例、形式, 突出重点,集中资源,有所取舍, 采用“有几条立几条”的精干化立法框架,做到有所为有所不为,需要的就制定,不需要的就不制定。抛弃一切违背科学的主观立法、随意立法、任性立法,不片面追求体例完美, 不面面俱到,成熟几条就定几条,走精简化、轻型化的路子。

  激活某些被虚化的立法程序。如否决程序、审批或审查机制。通过严格的程序,使得法案通过的难度加大,另外,通过宣告违宪和违法的法案无效,以过程的高难度以及违宪、违法的严格监督和严厉问责来抑制立法的冲动;设置事前的立法预测和事后的立法评估,针对该项立法提议的必要性、可行性等进行科学调研和论证,通过对法律、法规在社会运行中的实践检验、执法暴露,评估该项立法的必要性以及是否需要适时进行修正或者废除。

  强化民主参与和协商程序。立法是一项事关国家权力和公民权利的严肃工作,必须经过长时间的论证、斟酌、权衡、博弈,一点也急不得。要集中民意和民智,不能唱“独角戏”,特别是注重倾听、吸收公众和利害关系人的建议和意见,公民广泛地参与,对立法内容理性的辩解和筛选,可以有效地控制立法的数量,减少法规数量的盲目膨胀。

  作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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