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周永康落马的制度意义

2014年08月01日 13:59 来源于 财新网
应聚焦此案的制度建设意义,让其成为中国法治建设的里程碑
刘胜军
财新网“胜军改革观察”专栏作家。中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长,世界经济论坛2012-2014全球议程理事会中国区理事。华东师范大学经济学博士。曾任中欧国际工商学院案例研究中心副主任。著有《管理的力量:中国挑战的制度求解》、《谁伤了你的幸福》、《下一个十年:一个青年经济学者的改革梦》等。长期关注中国经济与金融体制改革,新浪微博@刘胜军改革。

  【财新网】(专栏作家 刘胜军)尽管围绕“康师傅”的传闻已持续很久,甚至网民早已失去了传播的激情,但当周永康被正式宣布落马的时候,依然引发全民热议,成为近年来最大的新闻事件。

  中央打“周老虎”的耐心,体现在从中石油到四川,从官员到红顶、灰顶、黑顶商人,从“秘书四人组”到“小周”,剥洋葱式的精细操作。此案推演时间之长、涉及范围之广、核心人物级别之高,都是史无前例的。

  意味深长的是,中央在宣布“政法王”周永康落马的同时,也决定召开十八届四中全会,并将主题设定为“研究推进依法治国”。2002-2012年十年间,周永康从公安部长起步,后来担任政治局常委、中央政法委书记兼任中央维护稳定工作领导小组组长,是历任中央政法委书记中话语权最大的一位。因此,上一个十年的法治深深打上了“周记”烙印。而这一时期,也是“维稳”取代“法治”成为社会主旋律并引发学界非议最多的时期。

  我们在关注周案“花絮”的同时,更应聚焦此案的制度建设意义,让其成为中国法治建设的里程碑。

  一、四中全会为何聚焦“依法治国”?

  十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“让市场发挥决定性作用”的60项改革,赢得各界广泛认同。

  中国过去几十年的变革,有两条主轴:一是从计划经济走向市场经济,一是从人治走向法治。1992年小平南巡以来,中国掀起了经济改革的新一轮高潮,并在1993年十四届三中全会确立了市场经济体制。此后市场经济改革在国企、金融、价格、入世等方面取得重大突破,为经济腾飞奠定了制度基础。

  遗憾的是,经济改革突飞猛进的同时,法治建设并未与时俱进。一开始是由于观念的原因,政府有形之手“不敢退出”。后来,权力尝到了干预经济的巨大快感,就变成了“不肯退出”,再后来就成了“到处乱摸的手”,突出表现就是“地方政府公司化”和中央部委权力的膨胀。由此,逐渐演变成了“权力搅买卖”的格局,陷入了“政府主导型的市场经济”。在这一模式驱动下,尽管实现了快速的经济增长,但带来了严重的腐败、污染、货币超发、收入分配差距扩大等一系列问题,将经济社会矛盾推到了临界点。

  1991年因力主市场经济而被冠以“吴市场”的吴敬琏反思说:“我们搞市场经济的人,在改革开放初期有一个天真的想法,认为只要搞了市场经济,一切都会好起来。但经过这么多年,我看到市场经济也有好有坏,我改变了这点天真的想法。”吴敬琏认为,市场经济也有好坏之分,“法治的市场经济”才是好的市场经济,没有法治就可能陷入“权贵资本主义”的泥沼。

  其实,邓小平早在1986年就洞悉了经济改革与政治改革之间的张力。他说,“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。从这个角度讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”。

  遗憾的是,由于在观念上把政治改革与西方多党制、直选制等同起来,导致政治改革成为敏感的禁区。在笔者看来,所谓政治改革,真正的衡量标志是能否实现法治。例如,我们看到印度、俄罗斯等很多国家实行了西方的多党制、直选制,但离完善的法治还很遥远,既失去了强势政府的效率优势,也未能有效遏制腐败现象。可见,多党制也好、直选也好,都只是实现法治的手段,法治才是最终的目的。只要能提升法治水平的制度变革,都属于政治改革。因此,中国法治建设的任务是在坚持一党制的前提下不断提升法治水平。

  十八届三中全会提出“让市场发挥决定性作用”,这意味着要进行政府简政放权的“自我革命”。如何才能实现政府的自我革命?显然不能指望官员的觉悟,而是要靠法治。法治的本质就是要确保任何组织和个人都必须遵守法律,约束“公权力”,把“权力关进制度的笼子”。

  因此,四中全会聚焦“依法治国”,正是为三中全会改革保驾护航,让改革得到真正落实。

  二、反思上一个十年的法治建设

  2002-2012年间,是中国经济改革开放以来增速最快的时期,但也是经济社会矛盾快速积累的时期,其原因正在于法治建设的“不进则退”。

  笔者以为,法治建设之所以停滞,是因为经济社会发展的“目标函数”或价值取向出了问题。

  其一,各级政府迷恋于GDP,GDP压倒了法治。对各级官员而言,GDP意味着“升官发财”。一时间,招商引资成为官员最重要的“绩效治标”,市委书记俨然变成了董事长,市长俨然成了总经理。在这一模式驱动下,法治被边缘化:1)为了招商引资,可以忽视甚至庇护企业污染;2)为了土地财政,可以暴力强拆,置民众财产权利于不顾;3)为了保护本地企业,可以包庇知识产权方面的抄袭;4)为了GDP可以给某些企业超越法律的特权。例如,山西长治市曾出台《长治市进一步优化发展环境的若干规定》规定,“凡是外地车辆进入长治市发生违章,只纠错,不罚款。”“外地客商来长治投资,由于当地人文环境、政策环境、法律环境等因素造成亏损,一律由当地政府包赔。”

  其二,稳定压倒一切。稳定当然重要,关乎民众生活和社会秩序。但在“一票否决”的考核压力下,“稳定”这个名词变成了“维稳”这个动词。各级政府不择手段地维稳,不仅耗费巨大财力,而且严重破坏了民众的合法权利,甚至导致诸多生命悲剧,滋生出截访、保安押运公司、“学习班”等践踏公民权利的极端现象。更糟糕的是,维稳成了法官判决时的第一考量,不仅法律的严肃性和公平性被边缘化,也为权力干预审判的“司法腐败”打开了便利之门。

  重庆“打黑除恶”是维稳的登峰造极之作。在薄熙来、王立军主导的“打黑除恶”运动中,以“打黑”的名义“黑打”,为达到个人政治目的(煽动民粹主义以赢取民意)而不惜制造大量冤假错案,成为中国法治建设的一次严重挫折。

  周永康利用担任中央政法委书记的职权,不断为薄熙来打黑除恶助阵,致使薄熙来在破坏法治的道路上且行且远,最终爆仓。重庆“打黑除恶”开始一个多月后,中央政法委就出台《关于深入推进打黑除恶专项斗争的工作意见》,要求各地区、各部门继续抓好专项斗争各项工作,始终保持对黑恶势力主动进攻的高压态势,确保专项斗争向纵深推进。周永康曾批示:“近期在重庆市委、市政府领导下,政法机关加大工作力度,见到了明显效果,为人民办了一件好事、实事。”

  在GDP主义、维稳机制双重压力之下,法治生态退步,法治公信力锐减,上访事件激增,经济社会矛盾更趋激化,官民对立情绪严重。

  与此同时,法治不彰亦为政府部门的权力膨胀提供了空间。各级政府以发展经济、监管,甚至改革的名义不断扩权,寻租的权力基础不断增大。

  三、周永康案的制度意义

  由于周案的特殊性、复杂性,该案对中国的法治建设意义重大:

  其一,打破了“刑不上大夫”的潜规则。邓小平说:“坏的制度使好人变坏”。一旦官员认为自己的特殊地位赋予了“不被查处”的特权,人性之恶就会无序膨胀。长期以来,中国官员因贪腐落马的层级止步于政治局委员,这无形中导致了“刑不上常委”的政治潜规则。前总理朱镕基直言:人民对‘刑不上大夫’不满。他指向的应该就是常委。就此而言,周永康案是一个重大突破,意味着没有任何级别可以成为“保护伞”,这对打破高层官员的“腐败安全区”是意义深远的。一旦出现哪怕很小的“腐败安全区”,反腐也会失信于民、失信于官。

  其二,如何管好“秘书”成为干部人事制度改革的重大挑战。在官场,官员与秘书之间形成了一个极其强大的关系纽带:秘书替官员打理隐秘事务,官员为秘书安排重要岗位。从当年的河北“第一秘”李真、上海“第一秘”秦裕,再到周永康的四大秘书(郭永祥、李华林、沈定成、冀文林),这构成了一个坚硬的利益共同体。要切割官员与秘书之间的纽带,一个可行的办法是引入回避制度。例如,周永康担任四川省委书记,郭永祥就只能在四川之外的地方工作,以淡化人事关系上的“任人唯秘”。

  其三,要切断企业与政府之间的利益通道。从周永康案寻租来看,主要有两个机制:一是“低买高卖”,从中石油等央企输送利益;二是利用权力为民企提供便利(例如刘汉、邓鸿),进而获得回报。中石油蒋洁敏之所以如此积极配合,当然是希望周永康能让自己的仕途更上一层楼,这凸显央企的公司治理改革依然任重而道远,央企高管的“官员化”问题仍未破解。民企积极配合权力,看中的是权力背后的经济利益,各级官员的腐败大多与土地、工程、矿产等经济领域相关。一旦权力可以干预微观经济行为,红顶商人就会像雨后春笋一样涌现,徐明、丁书苗、刘汉皆然。

  其四,如何建立有效的纠错机制。周永康、薄熙来最终落马,虽然应了那句“多行不义必自毙”,但其过程延宕多年,无论对社会还是对其本人成本都是惨痛的。周、薄在位之时,无论其行为何等不端,社会各界(受害者、知情人、媒体)既不能公开批评,也不能诉诸司法。偶有挑战者,也会遭遇李庄、方洪之类的命运,民众敢怒不敢言,噤若寒蝉。周、薄之恶,非一日之寒。如果有了良性的社会纠错机制,周、薄的危害不至于今日之大,社会不必付出如此高昂的代价,周、薄等人也不至于在错误的道路上越走越远。一个良性的社会纠错机制,应该包括司法对公民言论和人身安全的保障、摆脱权力干预的公正司法、保障媒体的新闻监督权利。

  四、依法治国需要面对的关键问题

  1、建立违宪审查机制。新中国宪法学奠基人之一许崇德,参与了1954年宪法起草的辅助工作、全程参与了82年宪法修改,他提出“依法治国首先是依宪治国”。在各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平总书记也一针见血地指出:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”。长期以来,由于违宪审查机制的缺失,作为根本大法的宪法得不到真正实施,一个奇特现象就是法院不能依据宪法来判案。例如,薄熙来在重庆期间,他的批示就可以剥夺民众的宪法权利。究其根本,正是违宪审查机制的缺失。法学泰斗江平回忆,早在1986年,时任全国人大委员长彭真就提出了人大监督的课题。中国自此开始动议制定“监督法”。当时,宪法监督的模式有几种方案,其中一个就是设立宪法法院或者宪法委员会,专门审查违宪案件。这在当时认为是最可行的,即至少在人大常委会下面,设立一个独立的宪法委员会。但是,这个方案经过多次讨论后,最后就无声无息了。十八届三中全会《决定》明确提出,“要进一步健全宪法实施监督机制和程序 ,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。可见,设立违宪审查机制是依法治国的起点。

  2、政法委进退。上一个十年,政法委权力膨胀,对司法干预程度加深。 十八届三中全会《决定》提出,“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,这是提升司法独立性的重要一步。 此外,也应理顺政法委与法院的关系。乔石曾经提过:地方法院不应当受地方政法委领导。全国人大原副委员长王汉斌也指出,“政法委就是协调公检法的工作,是协调,不是领导。当时规定也是不赞成联合办案,文件都有了,都写着不要联合办案”。由于政法委的目标含有很多非法律标准,政法委干预案件很容易导致对法治原则的破坏。江平说,“司法改革我认为倒退了。司法权威变成了政法委权威”。法学泰斗李步云批评说,“司法独立,现在最主要的问题还是所谓的‘协调’,在一些地方变成了政法委在办案”。《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013-17)》也提出:完善党领导政法工作体制机制。

  3、落实《行政许可法》。当前,政府的自我革命成为改革的核心。早在2003年中国就颁布了《行政许可法》,这是约束政府公权力的关键法律。但遗憾的是,《行政许可法》长期被虚置,在2002-2012年间政府公权力无序膨胀,曾担任体改委副主任的李剑阁在2012年抱怨说,“这几年政府强化监管,我个人觉得已经到了不能理解,不能容忍的程度。”究其根本,是政府部门在寻租的诱惑之下,不断扩充权力,而民众又无可奈何。在司法独立性不高、法院和部委都存在行政级别序列的情况下,针对政府部门的诉讼,胜诉率不高,久而久之《行政许可法》就成了摆设。“法无授权政府不可为”,在现实中难以保障。吴敬琏说,“要从源头上反腐败,源头就是行政审批。后来又颁布了行政许可法,就是把设立行政许可的权力收在有限的机关,比如说除了全国人民代表大会和国务院,不能再随便设立审批机构,这都是符合方向的。但行政许可法是虎头蛇尾”。 江平教授说,“《行政许可法》当时贯彻的基本精神就是:只要市场能够解决的尽量由市场去解决。这个想法非常好,贯彻了法治的基本精神。但是我觉得《行政许可法》实施以后没有看到显著的变化,政府的职能基本上还没有太多改变。我的感觉是,政府好像还是恋恋不忘自己手中的权力,因为权力里面有利益,每批准一个就有它的利益在内。经过这十多年,从《行政许可法》到现在,新一届政府仍然提出来这个问题(简政放权),就表明这一问题的严重性”。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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