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放宽伊朗核制裁会影响谁

2015年07月30日 09:07 来源于 财新网
根据伊朗核问题六方会谈达成的核不扩散协议,各国可望于2016年初放宽对伊朗的核制裁,但美国人和美国公司的得益远不及欧洲人和欧洲公司
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  【财新网】(作者 Les Carnegie /William McGlone/Charles Claypoole)2015年7月14日,伊朗核问题六方会谈国(美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国)与伊朗达成了历史性的核不扩散协议,称为全面联合行动计划(以下简称“该协议”),内容与2015年4月份公布的框架大致相符。该协议规定大部分欧盟国和联合国需要终止对伊朗的制裁和美国长久以来对伊朗的禁运政策。一旦国际原子能机构证实伊朗已满足到某些核方面的承诺和其他重要条件,这些措施很可能于2016年初生效。

  虽然该协议不一定能够落实,但这项100多页的协议包含了撤销制裁伊朗的其他必要步骤和计划详情。鉴于美国本身对伊朗实施了多重制裁,而且在时间上远先于欧盟国和美国对伊朗的核制裁,所以相对欧盟的制裁,美国初期只会有限度撤回制裁。此外,即便六国撤回制裁,但只要他们认为伊朗没有办法履行协定责任,就可以恢复对伊朗的制裁。

  1. 该协议对制裁内容造成的即时影响有限。

  全面联合行动计划首次发表于2014年1月份,其后根据计划有限度放宽了若干制裁行动,但除此以外,该协议实质上并没有放宽美国、欧盟国或联合国对伊朗的制裁。该协议订明,只有伊朗得到国际原子能机构的核证并满足若干其它条件,各国才会进一步放宽对伊朗的制裁。假设伊朗由现在开始六个月内满足到这些条件,美国都只会有限度放宽对伊朗的制裁,范围仅限于撤回近期主要由美国国务院实施的核制裁(常被称为“二级制裁”)。

  该协议宣布当天,负责实施对伊朗禁运、美国财政部下属的外国资产控制办公室(OFAC)明确表示,“只有得到国际原子能机构证实伊朗已经落实该协议内的主要相关内容后,美国才会通过暂停并最终解除对伊朗的二次核制裁措施”。英国出口管制组织(UK Export Control Organisation)在给予出口商的通知中解释指,欧盟将维持对伊朗的制裁,直到国际原子能机构表明伊朗已经达成该协议下的初步条件为止。

  2. 解除制裁的预期时间表

  该协议内列明各方达成若干目标的时间点。伊朗核问题六方会谈国已同意尽快向联合国安理会提交一份决议案,要求通过该协议。美国和欧盟将于“采纳日”(即联合国安理会通过该协议后90天)开始解除或终止对伊朗的制裁行动。这些制裁相关的变化将于“执行日”(即国际原子能机构证实伊朗已达成初步条件)起生效。美国国务卿克里最近指,目前距离执行日“应该大概有六个月到一年”。

  3. 美国国会将审议该协议并有可能做出阻扰。

  美国奥巴马政府必须将该协议提交到国会进行为期长达60天的审议。奥巴马总统已经表明,若国会否决该协议,他将会对这项决定行使否决权,届时参众两院必须得到超过三分之二的大多数票去推翻奥巴马总统的决定。虽然大部分评论员都不认为国会届时能够成功推翻奥巴马总统的决定,因为这需要民主共和两党联手在参众两院得出超过三分之二的大多数票,但如果国会真的推翻了奥巴马总统的决定,该协议的命运堪忧。参议院外交关系委员会主席、参议员鲍勃·寇尔克预期将于未来三个星期进行聆讯并于2015年9月份投票。

  4. 美国主要放宽“二级”而不是“一级”制裁。

  除了个别例外情况外,美国将放宽的,只是对非美籍人士和不受“一级”制裁单位的二次核制裁。美国过去几年实施的二次制裁(大都与欧盟的制裁行动同步)旨在阻止非美籍人士和公司进行若干涉及伊朗经济的活动范畴,包括能源、汽车、金融服务、矿业、造船和船运。

  美国将于执行日解除上述多项与伊朗经济相关行业的二次制裁,同时在美国海外资产控制办公室(OFAC)特别指定国民名单(制裁名单)上剔除若干伊朗人士。解除这些二次制裁即容许非美国公司和非美国人员与伊朗这些行业的公司进行交易,除非这些公司或人士属于美国公司的子公司或者受到美国一级制裁。由于全面联合行动计划下的措施已于2014年1月份放宽,某些二次制裁行动已经暂停了。

  美国的一级制裁直接适用于:(1)美国人的活动(若在制裁伊朗的情况下同时适用于美国人“拥有或控制”的非美国公司);(2)导致美国人违反OFAC制裁的非美国人;及(3)将受美国规管的货品及科技传入伊朗。这些制裁措施早于1995年为了打击恐怖主义实施,深得美国国会两党支持并进行得如火如荼。这些一级制裁行动将于执行日后继续实施,只有极少数情况例外(如下文所述)。因此,除了下文所述的少数情况,美国人一般继续禁止与伊朗或在该国境内有交易往来,包括在制裁名单上剔除的大部分人士。

  5. 美国公司的海外子公司可望受益于放宽制裁的行动。

  自2012年10月份起,美国法律明文规定将美国公司的海外子公司视同OFAC一级制裁人士处理。该协议附件二第5.1.2条规定,美国将“授权由美国人拥有或控制的实体跟伊朗从事符合该协议的活动”,其中有脚注订明,“除非得到OFAC批准,否则美国人与美资拥有或控制的海外实体一般将继续禁止从事该协议允许类型的交易”。

  尽管该协议还没有订明这个审批的范围与机制详情,但附件中就有指OFAC将采取行动,通过某种形式的授权,批准美国公司海外子公司进行的某些类别交易。在2012年前,即便OFAC多项禁制措施为美国公司的海外子公司与伊朗交易制造各种各样的法律和合规风险,但这些子公司并不直接属于美国对伊朗的一级制裁范围。预料在OFAC授权政策的改变下,这些海外子公司有部分可以恢复到于2012年法律修订前的交易地位。

  值得注意的是,美国国务卿克里承认,由于美国对伊朗实施禁运,美国公司“不会都一窝蜂涌到(伊朗做生意)——除非获得特别豁免,而只有极少数公司获得豁免”。我们还注意到,该协议不影响1934年《美国证券交易法》第13(r)条下的美国证券交易委员会披露责任,当中订明即便发行人依法与伊朗政府或制裁名单上的若干人士进行交易往来,他们也需向投资者披露有关信息。

  6. 欧盟放宽制裁的影响更加深远。

  该协议中列明欧盟放宽欧盟理事会第267/2012号规定(经修订)所载制裁的时间表,后者则载列了核扩散制裁和欧盟理事会第2010/413/CFSP号决定的相应条款。欧盟将于执行日终止大部分对伊朗的制裁行动,包括资金进出伊朗的限制和大多数针对伊朗银行、保险、油气、石化、船运、造船及交通运输行业的禁制性措施。

  欧盟将于同日修改针对石墨和若干其他金属及综合工业程序软件的制裁措施,并在该协议上列明的欧盟资产冻结名单上剔除若干人士和实体。伊朗核计划相关货品的出口和相关服务的提供限制也将被修订,以符合联合国安理会通过该协议的决议案条款。

  7. 欧盟对伊朗实施的若干出口管制将会持续。

  估计欧盟对伊朗的大多数制裁行动在执行日后仍将持续八年时间,这包括财务信息和若干交通运输行业的限制,以及其他针对石墨和其他金属及工业程序综合软件买卖的制裁。从事军事行业的欧盟公司仍将持续受到出口方面的限制。伊朗核问题六方会谈国也同意在未来五年继续对伊朗实施武器禁运。

  尽管该协议要求欧盟及其成员国致力伊朗贸易正常化(英国政府已公开表态在制裁措施解除后会向有意在开发伊朗市场的英国公司提供援助),但伊朗对于欧盟公司来说仍然是一个挑战重重的市场。全球性企业必须继续考虑美国制裁伊朗所带来的潜在风险。英国出口管制组织也提醒,“由于美国对伊朗的整套制裁行动仍然持续,银行和其他金融机构可能会拒绝处理与伊朗有关的交易”。

  8. 美国将批准若干民用飞机和相关项目及服务的供应。

  该协议没有解除美国对伊朗实施的一级制裁,但附件二第5.1.1条中列出了一个较例外的情况,就是美国将批准向伊朗出口、在出口、出售、租赁或转让商用客机以及相关零件和服务。OFAC初次于2014年1月份因应全面联合行动计划提出这项动议—其公布了一项利多的授权政策,允许美国实体向伊朗提供和安装若干民用客机安全相关的零件和相关服务,包括安全检查。该协议确定OFAC将继续批准这些交易的进行并将扩大授权政策到商用客机的销售和租赁。

  9. 将批准伊朗地毯和食品进口美国。

  OFAC也将于执行日后批准伊朗出产的地毯和食品进口到美国。OFAC之前的一般授权一度允许这些产品进口到美国,但这项批准已于2010年撤销了。

  10. 采纳日后应进一步公布放宽制裁的详情。

  尽管美国和欧盟对伊朗的大部分制裁行动在执行日前不会有任何改变,但就需要在采纳日发出豁免(生效于执行日)、终止行政令(适用于美国)和开始准备监管条文(适用于欧盟)。采纳日很可能会在10月中旬到下旬,当日相关国家政府应公布根据该协议放宽制裁的范围、机制和时间方面的详细指引。

  本文作者Les Carnegie 和William McGlone为瑞生国际律师事务所华盛顿办事处出口管制、经济制裁及海关业务联合主席及合伙人,Charles Claypoole为伦敦办事处合伙人。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:范颖洁
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