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金融业综合统计立法建议

2016年05月18日 08:46 来源于 财新网
现行的中国金融统计面临诸多的法律空白和障碍,诸如监管部门的职能定位,导致相关法律法规缺乏协调性和前瞻性,金融创新与混业经营发展趋势对现有的法律法规造成冲击等
尹振涛
尹振涛,博士,副研究员,硕士研究生导师。2009年毕业于中国社会科学院经济研究所,获得经济学博士学位。现任中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任,兼任中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地副主任、秘书长。主要研究领域为金融制度、金融监管等。在《经济学动态》、《国际经济评论》、《中国人口科学》、《中国金融》等核心期刊发表学术论文40余篇。出版学术专著2部、主持和参与多项省部级及国家社会科学基金项目。2014年,荣誉“中国青年经济学人”荣誉称号。

  【财新网】(专栏作家 尹振涛)自2009年三季度《中国货币政策执行报告》首次提到“宏观审慎”以来,围绕着宏观审慎改革的一些列措施也相继展开。作为宏观审慎监管基础设施的金融统计工作,成为改革的先锋。

  2012年发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》已明确要求“建立统一、全面的金融业综合统计体系”及“构建金融业综合统计信息平台,完善数据信息共享机制”。最新的《十三五规划建议》和《十三五规划纲要》中,也均明确提出“统筹金融业综合统计”的要求。可见,建立健全适应现代经济金融发展需要的金融业综合统计体系,正日益成为中国金融监管当局的一项重要工作。

  金融业综合统计工作离不开完善的金融法律、法规等制度性框架的支持,而现行的中国金融统计面临诸多的法律空白和障碍,诸如监管部门的职能定位,导致相关法律法规缺乏协调性和前瞻性,金融创新与混业经营发展趋势对现有的法律法规造成冲击等。因此,要有效实施金融业综合统计,首先需从立法入手。

  立法现状

  从立法体系的角度看,中国有关金融统计的法律框架包括四个层次:一是统领金融统计工作的上位法,包括《中华人民共和国统计法》《统计法实施细则》等;二是明确监管机构统计职责和归属的法律,包括《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》和《保险法》;三是指导金融统计工作具体实施的部门规章,包括《金融统计管理规定》《银行业监管统计管理暂行办法》《保险统计管理暂行规定》和《证券期货市场统计管理办法》等;四是有关具体的金融统计工作开展过程中涉及到的大量规范性文件,例如“涉农贷款统计制度”、“债权统计制度”、“房地产贷款统计制度”、“境内大中小型企业贷款统计制度”,以及具体的“数据编码规则”和“数据存贮备份管理制度”等。

  从职责归属的角度看,中国人民银行“负责金融业的统计、调查、分析和预测”并“负责统一编制全国金融统计数据、报表,并按照国家有关规定予以公布”;银监会“负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表,并按照国家有关规定予以公布”;证监会“负责监管证券期货信息传播活动,负责证券期货市场的统计与信息资源管理”;保监会“负责建立保险风险评价、预警和监控体系,跟踪分析、监测、预测保险市场运行态势,负责保险统计,发布保险信息”。

  从统计工作的角度看,经过修订的2002版《金融统计管理规定》,是目前我国金融统计工作开展最重要的部门规章,该规定由中国人民银行制定,共分八章四十五条,对金融统计资料管理与调查、信息发布、部门分开、工作职责、监督检查和奖励惩罚等内容作出规定。

  从统计部门看,《金融统计管理规定》适用的部门包括中国人民银行以及批准从事金融业务的中、外资金融机构,包括政策性银行、商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、信托投资公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、金融资产管理公司、邮政储汇局等。

  从统计内容看,《金融统计管理规定》所指的金融统计工作包括货币统计、本外币信贷收支统计、现金收支统计、贷款累放累收统计、金融监管统计、资金流量统计、金融市场统计、银行中间业务及各种专项统计等金融业务统计。

  从信息共享的角度看,《中国人民银行法》规定“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”;《金融统计管理规定》也规定“建立统一的金融统计数据汇总及传递网络和数据库管理系统,在金融系统内实行信息共享”;在《证券法》和《保险法》等均规定证监会和保监会应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

  主要问题

  过去十余年,以央行为主导的中国金融监管部门积极优化和改进现行的金融统计体系,完善金融统计制度框架,拓宽统计渠道,从各自的角度不断优化和提升统计效果,取得了突出的成绩。但是,随着金融业务创新和新型金融机构的不断涌现,尤其在国际金融危机后,传统的金融统计格局难以满足中国金融监管要求,现行金融统计立法体系面临诸多严峻挑战。

  一是,金融统计工作缺乏强硬的法律支持。根据目前的《中国人民银行法》虽然授予了央行金融业的统计、调查、分析和预测的职能,但条文中只要求银行业金融机构必须报送相关的财务报表和统计资料,并未对证券机构和保险机构作出相同规定。此外,其他金融机构在进行金融统计时因缺少立法强制,其统计口径的自主选择空间很大,特别是在会计制度方面存在较大差异,严重影响到统计数据的真实性反映。

  二是,金融统计工作的范围过窄,内容僵化。现行金融统计法律法规大多是在我国金融体系改革完成之前制定的,主要针对传统的银行业、证券业、保险业金融机构及其表内传统业务。例如,当前社会普遍关注的金融支持城镇化、文化产业、新兴战略性产业等领域,数据统计涵盖较少,对影子银行、互联网金融等创新型机构和业态的统计工作,更是基本没有涉猎,形成了金融统计的众多空白地带,不利于为宏观调控和金融稳定提供全面的统计信息。

  三是,金融统计工作缺少统一标准和共享机制。我国金融业综合统计信息平台总体框架缺失,各金融监管部门的统计工作相互孤立,信息指标和编码标准出现不一致,导致各分管金融部门数据统计系统兼容性差,金融统计技术、口径和标准均缺少有效的制度基础。

  同时,国家至今未授权相关部门出台有关信息共享实施细则,造成金融业信息共享缺乏政策依据和制度保障,金融统计信息共享内容界定缺少立法基础,仍未充分发挥金融监管部级联席会议制度的作用,统计结果难以刻画金融运行的全貌。

  国际经验

  次贷危机后,围绕着宏观审慎监管改革的不断升级,国际组织和一些主要的发达国家,纷纷就危机过程中暴露出来的统计缺陷进行调整,并通过立法层面进行确立。

  根据G20的倡导,国际货币基金组织(IMF)和金融稳定委员会(FSB)联合对金融危机暴露出的信息和数据缺口问题进行评估,就进一步改进货币与金融统计提出了详细的方案和实施时间表。

  据此,IMF首先于2008年颁布了《货币与金融统计编制指南》,该指南更加突出统计的工作过程和实操,系统介绍了数据编制的资料来源、编制标准和技术方法,力求通过详实的解释和内容丰富的表格促进统计工作的准确和及时。

  2012年,IMF又启动了对2000版《货币与金融统计手册》的修订工作,以贯彻宏观审慎理念,其最大的变化就是扩大了现有统计覆盖的范围,改变了原来主要关注存款类金融机构的特点,将统计工作扩展到货币市场基金、金融衍生产品等非银机构和产品,充分体现了综合统计的思想。同时,为更好的实现信息共享,IMF进一步完善原有的“数据公布特殊标准(SDDS)”和“统计数据和元数据交换标准(SDMX)”,力求推动全球范围内的数据标准的统一。

  英国的金融监管改革是全球金融危机后变革最大的,其撤销了负责统一监管的金融服务局(FSA),将宏观审慎管理职能赋予了英格兰银行及其新成立的宏观审慎政策委员会,而原有的微观审慎监管职能则分别由新成立的审慎监管局(PRA)和行为监管局(FCA)承担。就金融统计工作而言,英国金融监管改革法案明确了英格兰银行及新成立的监管部门各自的统计范围和权限,并赋予了英格兰银行行使宏观审慎监管统计和识别系统性风险的职责,其他监管局都应责无旁贷地向英格兰银行披露必要的信息。

  美国是金融立法最为健全的国家之一,其金融体系的各项活动和运行均有完备的立法体系和规则制度进行约束。在金融统计领域,《联邦储备法》《银行法》《银行控股公司法》《国际银行法》等一系列法律规定,都明确规定了美联储在金融统计工作中的职责和核心地位,同时,《减少文书工作法》《隐私权法》等也对金融统计的共享和公开进行规定。

  在美国金融监管改革《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中,明确的将投资银行、对冲基金、私募基金及其他影子银行机构和业务纳入到监管视野,力求体现在其资产负债表中或特殊目的的统计上报中。美国金融改革法案督促在美联储和具体的监管机构之间建立监管信息共享机制,并逐一签署备忘录,以此保证制度的执行。

  2013年起,美联储将每季度公布的“资金流量表”变为“美国金融账户”,该账户的统计范围更加宽泛,包括资金流数据、资产负债表和综合宏观经济核算账户。

  自欧洲中央银行成立和欧元发行以来,欧洲中央银行一直担负着欧元区内和货币金融统计信息的整理、编制和发布等工作。当然,由于特殊的组织关系决定,欧洲中央银行不可能具体实施数据收集,该工作主要是由欧元区内的各国中央银行汇总加工后交由欧洲中央银行。因此,欧洲中央银行必须制定明确的工作标准、统一的统计口径和强有力的法律支持,才能确保统计工作的有序开展。

  根据不完全统计,截至日前仍有20多项专项的法律法规在约束着欧洲中央银行和各成员国的金融统计工作,形成了一套行之有效的金融综合统计法律框架。2011年泛欧金融监管体系的正式启动,覆盖银行、证券和保险等领域的泛欧层面的监管机构将逐步确立,此举必将进一步强化欧洲央行与各国央行、各金融机构之间及跨境间的金融统计和共享。

  日本也是较早开展金融业综合统计的国家之一,在制定金融统计管理框架过程中,较多借鉴了美国的立法设计思想,形成了一套系统的金融业统计法律框架,其《统计法》和《统计报告调查法》清晰地明确了金融统计的职能归属部门和分工。全球金融危机后,日本银行通过修订立法,也逐步将证券业信息、资金信托和外国债券等信息和内容纳入金融业综合统计范畴。

  金融业综合统计的立法建议

  第一,修订不合理的法律法规。从目前国内的金融统计法律内容看,一些法律法规相互之间存在矛盾和冲突,一些法律法规在权责分工上不够清晰,一些法律法规缺少具体的实施细则和方案,更有一些法律法规的内容与现行的机构改革和现实情况存在明显不符。

  建议尽快修订《中国人民银行法》,将中国人民银行有权要求“银行业金融机构”扩大为“银行业、证券业、保险业及其他金融机构或类金融机构”报送必要的资产负债表、利润表及其他财务会计、统计数据和资料等,以此奠定央行在金融业综合统计中的核心地位。同时,应该相应调整《商业银行法》、《证券法》和《保险法》中的条款,明确行业监管部门的统计职责和上报共享义务。

  同时,在修订过程中,在强调不同法律法规间的协调性和统一性的同时,还应重视前瞻性和灵活性,确保金融统计部门在面对新的金融信息需求时,可以迅速根据金融立法体系做出反应,为金融创新业务的统计提供依据。

  第二,出台《金融统计管理条例》。修订原有的法律法规在一定程度上能够快速的查漏补缺,但却很难彻底的改变现状,尤其是对金融业综合统计而言,更需要一个综合的、统领的法律框架。因此,建议将现行的《金融统计管理规定》上升为由国务院牵头,“一行三会”联合颁布的《金融统计管理条例》,统领具体的金融业综合统计工作。

  随着金融监管框架的不断调整,从分业监管向功能性监管逐步过度,《金融统计管理条例》的出台将更有利于鼓励并规范新型金融业态的创新及金融市场之间的跨界。《金融统计管理条例》应将散见的相关规定进行汇总,以搭建涵盖银行、证券、保险、境内外机构业务及新型金融机构和业务的综合金融统计平台为目标,从金融统计的原则、目标、职责及具体的工作流程、方法和机制上,完善金融业综合统计体系和机制。

  第三,增强金融统计立法的约束力。行之有效的立法体系不仅要求法律法规的完善,更强调执法的效果,缺乏执行力的法律如同废纸。虽然,随着我国金融业的不断发展,金融机构和金融监管机构的职业水平和能力不断提升,拒报、漏报和错报的情况鲜有发生,但由于统计立法本身存在执法力量弱和违规违法判定难的问题,容易造成统计守法意识淡薄,影响到统计结果的准确性。同时,现有的法律法规虽有一些处罚条款,但由于是部门规章,在具体实施过程中常常难以执行。

  因此,为保障金融业综合统计的有效实施和确保金融统计数据的真实性、准确性和及时性,建议在金融统计立法中进一步细化具体的惩戒条款。包括扩大处罚的范围,对违反“真实、完整、及时提供数据义务”的都应当酌情受到处罚,对故意造假和恶意行为予以严惩,并追究其法律责任,以此提高金融统计立法的威慑性和可操作性。

  第四,细化各种专项的规章制度。在金融业综合统计总体的立法框架下,还应逐步完善金融统计的专项法律制度,细化金融监管部门对金融业综合统计职能的专项法律法规,努力提高金融业统计工作的可操作性和透明度,保障各项金融统计工作有据可循,降低金融统计工作阻力和内耗。

  同时,必须重视加强国际交流,重视借鉴国外的先进经验,大胆引进国际金融综合统计标准,实现金融统计成果的之间外接与输出。此次基础上,认清跨境监管、联合监管的必然趋势,明确对跨境、跨机构和跨市场金融业务的法律细则,为追踪搜索复杂金融交易提供制度保障。

  作者为中国社科院金融所法与金融室副主任

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