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太过复杂的监管规则会扼杀经济活力

2016年07月11日 10:19 来源于 财新网
简化监管规则不可能解决所有问题,但可以使一国经济避免真正的危险,即由于太过复杂的监管规则而扼杀经济活力
王宇
中国人民银行研究局研究员。1994年在中国人民大学经济系获得经济学博士学位;1996在中国社科院世界经济研究所完成博士后研究,国际金融专业。1996进入中国人民银行,先后在货币政策司、金融市场司和研究局工作,其间,曾在美国斯坦福大学作访问学者。任世界经济学会理事、美国经济学会理事;清华大学(五道口)金融学院兼职教授。

  【财新网】(专栏作家 王宇)人们都不喜欢美国那些太过繁琐的监管规则。比如,佛罗里达州法律规定,必须在自动售货机的醒目处张贴相关注意事项,否则,公众有权向地方政府反映。又比如,美国联邦铁路管理局要求,为了方便人们辨识列车方向,所有列车都必须给其车头刷上“F”标记。再比如,马里兰州的贝塞斯达,是一个好管闲事的政府机构,他们已经关闭了儿童跳蚤市场中的柠檬饮料摊,他们认为,那些做柠檬饮料生意的孩子们没有政府颁发的经营许可证,尽管孩子们很想在这个跳蚤市场上干出一番事业来。诸如此类的例子数不胜数,令人啼笑皆非。

  美国监管的繁琐和荒谬绝对不只是开开玩笑的问题,而是成本巨大的经济社会问题。与欧洲不同,美国政府很希望自己的国度成为自由经济和自由竞争的乐园。美国公民一直被认为是拥有最为充分的自由选择权。然而,美国偏离这个理想状态已经很久了,他们还会在这条越来越复杂的道路上走下去吗?

  一、《多德-弗兰克法案》的复杂性

  我们首先来看一下2010年出台的《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank law)。这一法案充满了理想主义色彩,旨在提高市场透明度,防止银行过度的风险承担,防止金融欺诈,保护金融消费者的合法权益。《多德-弗兰克法案》通过授权金融监管部门,分拆了那些具有系统重要性却岌岌可危的金融公司,以解决“大而不能倒”问题。

  我们在赞同《多德-弗兰克法案》的同时,也不得不承认《多德-弗兰克法案》太过复杂了,而且变得越来越复杂。1929-1933年“大萧条”之后,美国曾出台了《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall)。相比之下,《多德-弗兰克法案》长达848页,是《格拉斯-斯蒂格尔法案》的23倍。并且,《多德-弗兰克法案》每隔一页就有一项要求,要求监管部门填入进一步的细节说明。这些说明书有些长达数百页。更加令人难以置信的是,在《多德-弗兰克法案》中,关于自营交易的“沃尔克规则”(Volcker rule)就包含了383个大问题、1420个小问题。

  但是,还有人提出,《多德-弗兰克法案》仍有大量细节需要补充。比如,在该法案规定的400条规则中,目前仅有93条最终定稿,其他还尚无定论。因此,每一家在美国的金融机构都必须做好充分的思想准备,以面对《多德-弗兰克法案》这样一部——部分内容令人难以理解、部分内容尚不可知——的新法案。

  二、监管复杂化的原因和成本

  更加令人头痛的是,复杂的《多德-弗兰克法案》还只是这个大趋势中的一小部分。目前,美国政府和两党还在无休止地讨论和推出大量新规则。为了防止恐怖活动,共和党改写了航空规则,使得在美国乘飞机旅行成为一种漫长而又繁琐的煎熬,甚至使一些因为工作或其他原因而不得不经常乘坐飞机的人,移居加拿大。为了提升社会福利水平,民主党发布了医保改革规则,新的医保改革方案使全美医保体制更加复杂。比如,到2016年,美国政府规定的医院可以要求报销的疾病和损伤的类别数目将从18000种大幅增加到140000种。其中,有9个编码与由鹦鹉造成的伤害有关,有3个类别与划水橇起火造成的烧伤有关。

  造成美国法律太过复杂的主要原因有两个方面:一是狂妄自大,一些政府官员认为,他们可以通过复杂的法律来管理每一件不测事件。与此有关的事例数不胜数,有些规则可能略有小用,有些法规只能给人平添烦恼。比如,有一项法规规定,科罗拉多州幼稚园的蜡笔盒中必须装多少支蜡笔。还有一些法规纯粹是胡思乱想,比如,《多德-弗兰克法案》非常自以为是地认为,人们可以预见并事先阻止华尔街银行家可能设计出来的骗人游戏。其实,越是复杂的法律法规越会被滥用,越是复杂的监管规则越有可能造成监管失灵。

  二是利益集团的游说效应。在太过复杂的法律框架下,由于政府将其主要精力集中在微观管理方面,事无巨细地管理着微观机构而失去对宏观形势的整体认识。也给一些利益集团造成可趁之机,使他们可以通过游说来推动那些偏袒利益集团的法律法规出台。的确,当一部法案长达数百页时,国会议员就可以明目张胆地对那些有利于自己朋友和竞选捐款者的条款视而不见了。

  复杂的监管规则还带来了巨大的经济成本。比如,《萨班斯-奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley)旨在防范类似安然(Enrong)式的欺诈行为重演,结果却使企业上市变得非常困难,以至使一些美国企业转向其他国家的股票市场上市。美国股票市场在全球首次公开募股中,所占份额已经从2002年的67%降低至2014年的16%,而《萨班斯-奥克斯利法案》正是于2002年获得通过的,此后只是进行过一些微调。最近的一项调查发现,危机后新增监管成本为平均每个监管者10585美元。

  三、简化监管规则

  最近民主党再三声称,他们正在给庞大的监管规则手册“减肥”,但感觉仍然是雷声大、雨点小。一方面美国监管部门提出,要确保新规则运行在成本收益分析方面有利可图;另一方面,奥巴马政府却在不断地夸大收益、低估成本。共和党也曾信誓旦旦地表示,他们将推翻奥巴马政府的医保改革政策以及《多德-弗兰克法案》,废除与此相关的新增政府机构,但到目前为止,还只是停留在口头上。

  在监管方面,美国需要采取更加理性和智慧的方法。首先是所有重要的法律法规都应当经过独立的、第三方机构进行成本收益分析,并及时向社会公布。监管规则需要更加简化、更加清晰、更加明确。因为在监管规则过于复杂的情况下,哪怕是当监管部门只是编写一份说明书,真正重要的行为准则都有可能迷失在一派空话的海洋中。因此,立法部门应当尽量使用简单明晰的规则,然后将执行权留给监管部门。

  有人担心,这样做会不会把太多的权力交给非民选的政府官僚?如果在给政府更多权利的同时,让其承担更大责任,那么,责任将使其慎用权利。更重要的是,做出错误决定的监管者应当及时被罢免、被严惩。简化监管规则并不可能解决美国的所有问题,但却有可能使美国经济避免真正的危险----因为监管过度而扼杀经济活力。

  作者为中国人民银行研究局研究员。此文为翻译文章,原文为《经济学人》封面文章

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈华懿子
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