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后GDP时代地方该如何发展

2016年10月20日 10:00 来源于 财新网
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从GDP主义转向后GDP时代,地方的发展模式、官员的执政理念,甚至一些企业的经营模式,都需要发生相应的转变
唐黎明
唐黎明,安邦集团的合伙人,擅长城市战略、区域经济和公共政策研究。毕业于中国社科院,获得博士学位。拥有十余年房地产公司管理、行业咨询及城市与区域经济研究经验,曾主持过数十个城市战略、产业研究与旅游开发战略规划。城市研究学者,热衷田野调查。

  【财新网】(专栏作家 唐黎明)GDP对于基层政府而言,至少有两层意义:一是政治上的晋升机会,二是经济上的财政收入。在过去30多年中,各级地方政府几乎陷入了一场GDP锦标赛,寻求一切可能的手段进行投资,拉动经济增长。

  然而,这样的GDP竞赛,以3-5年的官员任期为期限,不仅使地方官员的目标短期化,“疲于奔命”,还使民生、环境等长远目标被忽视“殆尽”。在这样的指挥棒下,经济建设“大干快上”,城市扩张粗放无序,地方债务层层累积,招商引资“压力山大”……

  急功近利投资拉动的经济增长模式,使得城市面积粗放增长,而国土经济密度日趋低下。从单位土地承载的经济总量来看,我国每平方公里土地上承载的GDP,即国土经济密度,远低于发达国家。例如,中国与美国的陆地疆域面积相当,但目前中国国土经济密度约为美国的1/5到1/4。再如,韩国国土面积9.9万平方公里,与江苏、浙江面积相当,但其国土经济密度是江苏的2.8倍,是浙江的4倍。

  从城镇工业用地投入产出效率来看,我国的一般大城市土地实现的工业产值每平方公里大约只有几亿元,而美国、日本的同类城市约为每平方公里50亿元以上,这说明我国的土地集约利用水平与发达国家相比存在明显的差距。工业用地投入产出效率差距也同样明显,北京的工业用地效率仅相当于东京历年平均水平的5.0%左右,每公顷工业用地的从业人员数只相当于东京历年平均水平的12%左右。

  实际上,在任何地方,土地资源都是有限资源,国内很多地方在做产业布局的时候,尤其是开始的时候,没有强化经济回报的意识,在土地使用方面大手大脚,结果资源耗尽之后,发展必然无法持续。

  以产业园区为例,现在几乎每个县都有工业园,工业园规划中的面积,超出实际招商引资的需要,大量的工业用地并没有实际的项目落地,不少建好的标准厂房出现空置。

  为了“填满”那些已建成和规划中的产业园区,各级官员承受着巨大的招商引资压力,我们可以看到许多市长、市委书记,像企业的董事长一样,在全国飞来飞去推介当地的投资环境,为了吸引企业和项目,地方政府之间甚至陷入了恶性竞争。这样的恶性竞争,对于中西部城市来说,更为“惨烈”,与西部沿海城市相比,交通不便、缺乏人才,西部城市招商引资方面的竞争,则集中于低地价、低税费等层面。一些为了争取项目,甚至采用“零地价”、“高返还”等方式,明知赔本的生意还要上马,对环境生态等长期发展目标则更为轻视。

  GDP这个“指挥棒”,几乎是中国城市发展和经济增长中的一个关键点,要削弱地方政府追求短期经济利益的冲动,就要从制度的源头出发,改变游戏规则,最重要的是从省级层面来统筹发展,降低地方政府,尤其是生态环境脆弱的中西部欠发达城市的投资冲动。

  首先,要遏制上级政府对下级政府的GDP和招商引资的排名。降低GDP和招商引资在政绩考核中的比重,增加民生、环境等给予民众满意度为基础的,更为综合的指标来代替原有的单一指标。同时,对那些地理条件欠佳、生态脆弱、旅游资源丰富的地方,降低经济指标的权重,增加环境生态民生的权重。

  其次,要从省级层面来进行工业园区的规划,避免“家家冒烟”、县县都有工业园区的现象。工业园区的设置,要综合考虑资源禀赋、地理区位、交通和地形条件,在那些远离大城市、交通不便和地理地形条件复杂的地方,不宜普遍设立工业园。近几年西部地区大搞“园区上山”、“城镇上山”,就是典型的丢了环境搞工业的做法,需从省级层面统筹规划,对不同的城市设定不同的工业发展目标和发展模式。

  最后,要加大对欠发达地区的基础设施和公共服务设施的转移支付。有些官员会说,没有了大项目,没有了GDP,城市建设的资金从何而来?对于发达地区来说,需要推进基础设施和公共服务的市场化步伐。对于欠发达地区来说,基础设施和公共服务是发展地方经济保障民生的重要手段。为了避免欠发达地区过度举债,就需要从中央和省级层面,加大对基础设施、教育医疗等公共服务的财政转移支付,以支持欠发达地区的发展。

  种种迹象表明,中国的发展已经步入转型期,从土地经济转向后土地经济,从GDP主义转向后GDP时代,地方的发展模式,官员的执政理念,甚至一些企业的经营模式,都需要发生相应的转变。

  作者为安邦咨询合伙人

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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